Notion et qualification juridique des sans-abri
Définition de l’absence de domicile fixe
Le terme « absence de domicile fixe » désigne en droit allemand la situation dans laquelle une personne ne dispose d’aucun logement permanent répondant aux exigences minimales, et se voit donc contrainte de vivre sans habitation durable. L’absence de domicile fixe ne doit pas être confondue avec la notion de sans-logis, bien que ces deux expressions soient souvent employées de façon interchangeable. D’un point de vue juridique, la différence réside dans le fait que les sans-abri n’ont strictement aucune forme d’hébergement, alors que les personnes sans logement disposent parfois d’une solution, telle qu’un foyer provisoire.
La définition précise de l’absence de domicile fixe n’est pas codifiée dans la loi, mais elle est déterminée par les directives administratives et la pratique des communes. La jurisprudence retient la description selon laquelle une personne est considérée sans abri lorsqu’elle ne dispose d’aucune forme d’hébergement permettant de se protéger des intempéries et d’y dormir.
Fondements juridiques et distinctions terminologiques
Fondements juridiques fédéraux
La Loi fondamentale (Grundgesetz, GG) de la République Fédérale d’Allemagne, via l’article 1, alinéa 1 (« La dignité humaine est inviolable ») et l’article 20 (principe d’État social), établit les fondements des obligations de protection de l’État à l’égard des personnes sans abri. L’État a le devoir de prévenir ou de résoudre l’absence ou la menace d’absence de domicile, car ceci est lié au minimum vital social et à la dignité humaine.
Il n’existe pas de loi fédérale spécifique régulant la condition des sans-abri. Le cadre juridique pertinent se trouve avant tout dans les législations policières et de sécurité des Länder, ainsi que dans différentes dispositions du droit social.
Réglementations des Länder et compétences communales
La prévention de l’absence de domicile et la garantie d’un logement digne sont principalement de la compétence des communes. Cette mission s’appuie sur les lois policières ou les lois régissant les autorités administratives des Länder, par exemple l’article 14, al. 1 OBG NRW. Les municipalités sont tenues de prévenir l’absence de domicile, en tant que mesure de police administrative, notamment en proposant des hébergements de remplacement.
Mesures de prévention des risques et d’hébergement
Obligation d’hébergement des personnes sans abri
Les communes sont tenues de fournir un logement lorsque la personne concernée ne peut subvenir elle-même à ses besoins et qu’il existe par conséquent un risque pour l’ordre et la sécurité publics, notamment la vie et la santé. L’hébergement est généralement réalisé par voie d’exécution d’office, mais peut également être ordonné par acte administratif.
Dans le cadre de cette obligation, la commune doit fournir un logement digne et approprié. Les exigences se réfèrent aux standards minimaux généraux tels que la protection contre les intempéries, des installations sanitaires suffisantes et un minimum d’intimité.
Formes d’hébergement
L’hébergement des personnes sans abri s’effectue généralement dans des abris d’urgence, des pensions, des foyers ou dans des structures communales spécifiquement dédiées. Une intégration durable dans le marché du logement ordinaire n’est généralement pas assurée, la mesure visant principalement à faire face à une situation d’urgence.
La durée de l’hébergement est en principe limitée au temps strictement nécessaire pour conjurer le danger. L’absence totale de tout logement privé, conjointement à l’échec de toute démarche individuelle, constitue la condition préalable.
Réglementations sociales et droits à prestation
SGB II et SGB XII – Droits aux prestations de base
Les personnes sans abri remplissent en principe les conditions pour bénéficier des prestations au titre du deuxième livre du Code social (SGB II) ou du douzième livre (SGB XII), car elles sont généralement dans une situation de nécessité. En l’absence d’adresse officielle, il faut veiller à ce que les personnes concernées aient quand même accès aux prestations, par exemple via une adresse postale ou un point de contact dédié.
Les droits à prestation portent essentiellement sur les besoins essentiels de subsistance, les aides pour l’hébergement et le chauffage (en cas de frais) ainsi que des aides majorées, notamment en cas de maladie ou de handicap.
Spécificités en cas d’absence d’adresse administrative
Le fait de ne pas disposer d’un domicile fixe ne permet pas aux autorités de refuser l’accès à des prestations pour absence d’adresse ou d’enregistrement. Les services sociaux sont tenus d’apporter des solutions pragmatiques, comme la mise à disposition d’une « adresse poste restante » à la mairie ou auprès d’associations reconnues. L’absence d’adresse ne doit pas entraîner l’exclusion des droits à prestation.
Accès aux soins de santé et autres droits
Les personnes sans abri ont également accès aux soins médicaux, par exemple via les prestations du SGB V ou dans le cadre de l’aide aux personnes n’ayant pas de couverture maladie. Elles disposent en outre de droits à des aides spécifiques selon le douzième livre du Code social (SGB XII), notamment en cas de situations de vie particulières, comme l’aide à la résolution de difficultés sociales (§ 67 et suivants SGB XII).
Dispositions de police et mesures de contrainte
Prévention des dangers par l’hébergement
Dans le cadre de la prévention des dangers, les lois de police et de sécurité des Länder prévoient des mesures de contrainte immédiates, lorsque les risques pour soi-même ou pour autrui ne peuvent être écartés autrement. Dans de tels cas, l’attribution forcée d’un hébergement d’urgence peut être décidée par l’administration.
Voies de recours
En cas de placement contraint ou de refus de celui-ci, les personnes concernées disposent d’un recours devant la juridiction administrative. La protection en référé selon le § 123 de la loi sur la procédure devant les juridictions administratives (VwGO) est généralement ouverte en cas de menace d’absence de domicile, compte tenu de l’atteinte à des besoins vitaux.
Aspects du droit du bail et protection contre l’expulsion
Résiliation du bail et protection contre l’expulsion
L’absence de domicile fixe survient souvent à la suite d’une résiliation de bail ou d’une expulsion forcée. Le Code civil allemand (BGB) prévoit diverses dispositions pour la protection des locataires. Conformément au § 569 BGB, les baux d’habitation ne peuvent être résiliés sans préavis que dans des circonstances particulières, notamment en cas de retard de paiement.
En cas d’exécution d’une expulsion, la personne concernée peut demander à la juridiction compétente la protection contre l’exécution selon le § 765a du Code de procédure civile (ZPO), si le fait de devoir quitter les lieux immédiatement constitue une rigueur exceptionnelle, notamment au risque de se retrouver sans abri.
Prévention et moyens d’éviter la perte de domicile
Dans le triangle social entre locataire, collectivité et tribunaux, il existe diverses mesures de prévention de l’absence de domicile, telles que la prise en charge des arriérés de loyer (§ 22, al. 8 SGB II), le conseil social ou la recherche de solutions alternatives de logement.
Obligations d’enregistrement et droit aux documents d’identité
Prescriptions relatives à l’enregistrement
Selon la loi fédérale sur l’enregistrement (BMG), les personnes sans domicile permanent sont également en principe tenues de se déclarer auprès de la commune. L’inscription peut être faite sous la mention « sans domicile fixe ». Cela garantit que les personnes concernées restent joignables pour les démarches administratives et sociales.
Documents d’identité
La loi sur la carte d’identité (PAuswG) oblige également les personnes sans abri à posséder une carte d’identité ou un passeport valide. Les autorités sont tenues de délivrer ces documents d’identité avec des formalités réduites, même en l’absence d’adresse officielle.
Cadre constitutionnel
Dignité humaine et État social
La défense de la dignité humaine et le principe d’État social forment la base constitutionnelle des obligations de protection et d’aide à l’égard des personnes sans abri. L’État est tenu de garantir le minimum vital et de mettre en place des mesures efficaces et accessibles contre l’absence de domicile.
Jurisprudence
La jurisprudence reconnaît que l’absence de domicile fixe peut constituer une atteinte grave à la dignité humaine. Il en découle des obligations largement étendues pour la prévention des risques et l’aide sociale.
Aspects européens et internationaux
Charte européenne des droits fondamentaux et CEDH
Au niveau de l’Union européenne, la Charte des droits fondamentaux reconnaît un droit à un traitement digne et à une aide pour les personnes particulièrement vulnérables. La Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) oblige l’Allemagne à garantir les besoins fondamentaux tels que le logement, l’alimentation et l’accès aux soins médicaux.
Pacte social de l’ONU et autres instruments
Les accords internationaux, notamment le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de l’ONU (PIDESC), insistent sur le droit à un logement convenable et engagent les États parties à prendre des mesures effectives contre l’absence de domicile.
Résumé et perspectives
Les personnes sans abri sont au centre de nombreuses règles de protection légale. Qu’il s’agisse de l’obligation d’hébergement à des fins de prévention des dangers, des droits sociaux à prestations, ou de prescriptions du droit du bail et de l’enregistrement, il existe un ensemble complexe de réglementations destinées à garantir le minimum vital et à protéger contre des conditions de vie indignes. La mise en œuvre pratique de ces dispositions demeure l’un des défis majeurs de la République fédérale d’Allemagne pour assurer durablement la dignité humaine et lutter efficacement contre l’absence de domicile.
Voir aussi :
- Sans-logis
- Hébergement d’urgence
- Principe d’État social
- Droit fondamental à la dignité humaine
Questions fréquemment posées
Les personnes sans abri peuvent-elles dormir sur la voie publique ?
Le fait pour des personnes sans abri de dormir dans des lieux publics est juridiquement complexe et relève en principe du droit d’usage général de l’espace public. Les espaces publics peuvent être utilisés selon leur destination, ce qui inclut normalement le fait de s’asseoir ou de s’attarder brièvement. Néanmoins, les règlements municipaux et les arrêtés de police fixent souvent dans quelle mesure il est permis de s’allonger ou de dormir sur des places, des bancs ou sous des ponts. Il arrive fréquemment que certaines zones, comme les parcs, les zones piétonnes ou les gares, soient interdites à la nuitée par dispositions locales, afin d’assurer l’ordre et la sécurité publics ou de protéger d’autres usagers. De telles interdictions doivent toujours être proportionnées et sont soumises au contrôle juridictionnel ; elles doivent en particulier respecter le principe de proportionnalité ainsi que le droit fondamental à l’intégrité physique et à la dignité humaine (art. 1 et 2 GG). En résumé, ces interdictions sont légalement admissibles si des mesures moins restrictives ont été épuisées et que les intérêts en présence ont été soigneusement pesés.
Les personnes sans abri ont-elles droit à des prestations sociales ?
Les personnes sans abri qui remplissent les conditions générales ont droit à des prestations au titre du Code social (notamment SGB II ou SGB XII). Ce droit n’est pas subordonné à la possession d’un domicile fixe ; il suffit que la personne ait sa résidence habituelle sur le territoire fédéral. L’enregistrement auprès d’une autorité compétente n’est pas une condition obligatoire, mais facilite l’instruction de la demande. Les services sociaux doivent cependant également soutenir les personnes sans domicile, notamment par la mise à disposition d’une adresse postale à l’administration. Les prestations comprennent entre autres le remboursement des frais d’hébergement (en cas d’existence d’un logement), des montants forfaitaires pour les besoins courants et la prise en charge des cotisations d’assurance maladie. Pour les citoyens de l’UE, il existe des restrictions juridiques spécifiques, notamment pour les chercheurs d’emploi ou les personnes sans activité professionnelle.
Comment est organisé l’accès à l’aide d’urgence aux personnes sans-logis ?
L’accès à l’aide d’urgence pour sans-logis est réglementé par la loi sur l’aide et l’hébergement des personnes sans domicile au niveau des Länder ou des communes. Dans la plupart des Länder, il existe des lois d’application spécifiques ou des instructions administratives stipulant que chaque commune est obligée d’héberger sans délai les personnes dépourvues de logement (obligation d’hébergement pour raison de police administrative). Il s’agit d’une obligation relevant du droit du maintien de l’ordre, qui n’est en principe pas subordonnée à des critères sociaux ou économiques. Si aucune solution de logement permanent n’est disponible, l’administration doit mettre à disposition des hébergements d’urgence, des pensions ou des hôtels pour prévenir la perte de domicile. Ces solutions doivent répondre à des standards minimaux de dignité (§ 22 SGB XII, art. 1 GG).
Les villes doivent-elles héberger les personnes sans abri en cas de grand froid ?
Oui, en cas de danger imminent, comme lors de températures négatives en hiver, les communes sont tenues de prendre immédiatement des mesures pour éviter un danger vital aux personnes sans abri. Cette obligation découle aussi bien de la prévention générale des dangers (droit de police et de sécurité) que du devoir constitutionnel de protection issu de l’art. 2, al. 2 GG (droit à la vie et à l’intégrité physique). En cas de carence, cela peut engager la responsabilité des autorités et donner lieu à des demandes d’indemnisation. Même les dispositifs temporaires comme les centres d’hébergement de nuit, les accueils de jour chauffés ou les hébergements hivernaux répondent à cette obligation.
L’absence de domicile fixe peut-elle justifier une mesure de tutelle légale ?
Le seul fait d’être sans-abri ne justifie pas une mesure de tutelle au sens du § 1814 du BGB. L’intervention du juge des tutelles n’est possible que si la personne, en raison d’une maladie ou d’un handicap, n’est plus capable de gérer elle-même ses affaires, ce qui fait courir un risque grave pour son propre bien-être. Toutefois, si la personne sans abri souffre d’une maladie psychique ou d’une addiction sévère rendant objectivement toute autonomie impossible, une mesure de tutelle spécifiquement axée sur le logement ou la santé peut être instituée, en dernier recours.
Les personnes sans abri peuvent-elles mendier dans l’espace public ? Y a-t-il des interdictions ou restrictions ?
La mendicité (« sollicitation d’aumônes ») relève en principe de la liberté d’action protégée par la Constitution. Dans la plupart des villes, la mendicité silencieuse n’est pas pénalisée, mais des règlements peuvent prévoir des restrictions, notamment concernant la mendicité agressive, organisée, avec des enfants, ou l’installation dans certains lieux comme les gares. De telles interdictions ne sont admissibles que si elles sont proportionnées et poursuivent un but légitime, tel que le maintien de l’ordre public. Les mendiants qui se montrent insistants ou envahissants (« mendicité importune ») peuvent faire l’objet de sanctions administratives selon la législation locale. Un interdit général de mendicité va généralement à l’encontre des principes de l’État de droit et n’est donc pas recevable.
Qui est responsable des dommages causés par des personnes sans abri ?
Pour les dommages causés par des personnes sans domicile, les dispositions générales du droit civil des §§ 823 et suivants du BGB (droit de la responsabilité délictuelle) s’appliquent. Quiconque porte atteinte, intentionnellement ou par négligence, à la propriété ou à la santé d’autrui est tenu à réparation. En pratique, les demandes de dommages et intérêts contre des personnes sans abri ne peuvent souvent pas être mises en œuvre, car celles-ci sont généralement insolvables. Il n’existe pas de privilège particulier de responsabilité. Si des dommages surviennent dans le cadre de l’hébergement public dans des logements communaux, la commune peut tenter d’exercer un recours ; en cas de faute institutionnelle (par exemple, absence de sécurisation des bâtiments), la responsabilité de l’État (§ 839 BGB combiné à l’art. 34 GG) demeure applicable.
