Définition et objectif du règlement de préservation sociale
Le règlement de préservation sociale est un instrument du droit de l’urbanisme allemand qui permet aux communes de préserver et de protéger la composition de la population résidente dans certains quartiers. L’objectif est d’éviter la déstabilisation sociale ainsi que les modifications indésirables dans les quartiers urbains, qui pourraient résulter de la modernisation, de la transformation de logements locatifs en copropriétés, ou de modifications majeures des bâtiments. La base légale se trouve aux §§ 172 à 174 du Code de la Construction (BauGB).
Bases légales du règlement de préservation sociale
Réglementation aux §§ 172 et suivants du BauGB
La base légale du règlement de préservation sociale est l’article 172 du BauGB. Selon cet article, les communes peuvent définir, par règlement, des zones dans lesquelles la démolition, la modification ou le changement d’affectation de bâtiments nécessitent une autorisation particulière afin de préserver la composition de la population résidente. Il s’agit alors d’une ordonnance d’urbanisme de préservation.
§ 172 alinéa 1 BauGB
Selon l’article 172, paragraphe 1, phrase 1, numéro 2 du BauGB, un règlement de préservation sociale peut être instauré afin de préserver la composition de la population résidente lorsque celle-ci est menacée par des mesures urbanistiques. Ce risque survient notamment lorsque des appartements locatifs deviennent inabordables pour de larges couches de la population en raison de modernisations ou lorsque la transformation en propriété prive les locataires de leur logement.
Distinction : règlements de préservation selon l’article 172 BauGB
Selon l’article 172 BauGB, on distingue deux principaux types de règlements de préservation :
- Règlements de préservation sociale (appelés règlements de protection du milieu social) : axés sur le maintien de la structure sociale de la population.
- Règlements de préservation urbaine: visent l’aspect du paysage urbain ou la structure urbaine.
Le présent article traite exclusivement des règlements de préservation sociale au sens de la protection du milieu.
Conditions d’adoption d’un règlement de préservation sociale
Évaluation des risques et études
Avant l’adoption d’un règlement de préservation sociale, il faut établir un diagnostic selon lequel, sans cette règlementation, la composition de la population résidente serait menacée par des interventions sur le bâti. Cela nécessite généralement des études sociospatiales et une analyse du marché immobilier local.
Zone d’application du règlement
Le champ d’application du règlement doit être clairement délimité et justifié dans la procédure d’adoption. Les périmètres sont généralement définis sur la base de données sociales, de la structure bâtie et de l’évolution des loyers.
Mesures soumises à autorisation et conséquences juridiques
Étendue de l’obligation d’autorisation
Dans une zone définie par un règlement de préservation sociale, les mesures suivantes nécessitent l’accord préalable de la commune conformément au § 172 BauGB : Démolition de bâtiments Modification des bâtiments (notamment modernisation, agrandissement, rénovation complète) Changement d’affectation des logements
Les mesures allant au-delà de la simple maintenance sont en principe soumises à autorisation.
Transformation de logements locatifs en copropriétés
D’une grande importance pratique est le § 172 alinéa 1 phrase 4 BauGB, selon lequel la transformation juridique de logements locatifs en copropriétés dans les quartiers à protection sociale est soumise à une autorisation supplémentaire.
Modernisation et rénovation de luxe
Sont soumises à autorisation les modernisations qui visent à augmenter le standard, en particulier le niveau de confort, et qui peuvent entraîner l’éviction de populations à faibles revenus, par exemple l’installation d’équipements de luxe.
Conditions d’autorisation et critères d’évaluation
La commune peut refuser l’autorisation s’il est raisonnablement prévisible que la mesure envisagée entraînera l’éviction de la population en place.
Motifs de refus selon le § 172 al. 4 BauGB
- Risque de modification de la composition de la population en raison de la mesure de construction
- Absence d’intérêts légitimes du propriétaire justifiant la mesure dans le cas particulier
Par ailleurs, l’autorisation doit être accordée si la mesure est indispensable pour garantir des conditions d’habitat saines, ou si elle est nécessaire pour adapter le logement à l’état de la technique.
Mise en balance des intérêts publics et privés
Dans le cadre de la décision d’autorisation, il convient d’effectuer une mise en balance rigoureuse entre l’intérêt au maintien de la population résidente et les droits des propriétaires. Cette appréciation s’effectue selon les principes constitutionnels, en particulier l’article 14 de la Loi fondamentale (garantie de la propriété).
Particularités lors de l’achat et la vente de biens immobiliers dans la zone d’application
L’achat et la vente de biens immobiliers dans le champ d’application du règlement de préservation sociale présentent des particularités :
- Les modifications constructives ne peuvent être réalisées qu’avec une autorisation.
- La transformation en copropriétés est restreinte.
- Des droits de préemption partiels en faveur de la commune existent pour garantir davantage la protection du milieu (art. 24 § 1 n° 4 BauGB).
Protection juridique et application
Les propriétaires concernés peuvent former un recours gracieux contre une décision défavorable de la commune, puis déposer un recours contentieux devant le tribunal administratif. Dans le cadre du contrôle juridictionnel, il est procédé à un examen complet de la proportionnalité ainsi qu’à un contrôle des objectifs de préservation et des prévisions de la commune.
Durée d’application, abrogation et réexamen
Un règlement de préservation sociale peut être adopté pour une durée déterminée ou indéterminée. Il doit être abrogé si les conditions de l’article 172 BauGB ne sont plus réunies, par exemple si la composition de la population est durablement stabilisée ou si la situation juridique ou de fait a profondément changé.
Les communes vérifient régulièrement la nécessité et l’adéquation des règlements de préservation sociale existants grâce à des évaluations continues.
Importance et effets pratiques
Les règlements de préservation sociale prennent de l’importance, notamment dans les marchés immobiliers tendus des grandes villes ou des quartiers urbains particulièrement recherchés. Ils servent à limiter les processus de gentrification et à empêcher l’éviction de groupes sociaux à faibles revenus.
Ils font toutefois fréquemment l’objet de débats sur la politique du logement et de litiges juridiques sur la portée des instruments locaux de régulation et les limites à la protection de la propriété.
Littérature et liens web
Code de la Construction (BauGB) : §§ 172-174 (bases légales) Manuel du droit spécial de l’urbanisme, chapitre règlement de préservation sociale Règlements et guides locaux, disponibles sur les sites internet des villes et communes concernées
Résumé : Le règlement de préservation sociale est un instrument central permettant aux villes et communes de gérer activement leur parc immobilier. Ses exigences légales dans le Code de la Construction (BauGB) permettent de réglementer, dans des zones définies, les transformations et conversions du bâti afin de protéger la population en place contre la déstabilisation sociale. Cette mesure représente un élément important de la politique locale du logement, mais elle est soumise à des exigences élevées en matière de justification, de mise en œuvre et de contrôle.
Questions fréquemment posées
Quels instruments juridiques sont à la disposition des communes dans le cadre du règlement de préservation sociale ?
Dans le cadre d’un règlement de préservation sociale selon l’article 172 alinéa 1 phrase 1 numéro 2 du Code de la Construction (BauGB), plusieurs instruments juridiques sont à la disposition des communes pour préserver la composition de la population dans certaines zones et éviter les processus de déplacement. Les plus importants sont l’interdiction de transformation, qui soumet la transformation de logements locatifs en copropriétés à une autorisation (§ 172 alinéa 4 phrase 1 BauGB), la nécessité d’autorisation pour les modifications constructives, les changements d’affectation et la démolition selon le § 172 alinéa 4 et § 173 BauGB, ainsi que la possibilité, par des règlements locaux spécifiques ou des ordonnances de protection du milieu, d’imposer des normes plus strictes de préservation ou de modernisation. De plus, les communes peuvent exiger une instruction et une justification détaillées pour chaque opération soumise à autorisation. Dans le contexte de programmes de rénovation, le contrôle et la capacité d’intervention des communes sont également accrus afin de garantir la protection sociale des locataires en place.
Comment se déroule la procédure d’autorisation pour des mesures constructives dans une zone de préservation sociale ?
La procédure d’autorisation pour des mesures constructives dans le champ d’application d’un règlement de préservation sociale se caractérise par une double couche de contrôle. Les demandeurs doivent d’abord obtenir un permis de construire si celui-ci est requis au titre du droit de la construction. Mais il faut aussi obtenir une autorisation spécifique selon les dispositions spéciales de l’urbanisme (§ 172 alinéa 4 BauGB). La commune examine, au titre du droit de préservation, si la transformation prévue, le changement d’utilisation ou la démolition porte atteinte à la structure sociale ou induit une modification substantielle des conditions d’habitat. La commune peut refuser l’autorisation si la mesure vise à supprimer des locations à loyers modérés ou à transformer en copropriétés sans protection suffisante des locataires. Par ailleurs, les critères de décision sont étroitement liés aux objectifs de protection poursuivis par le règlement et à la jurisprudence en la matière. Des délais et voies de recours (recours gracieux, action devant le tribunal) doivent aussi être respectés.
Quelles restrictions juridiques s’imposent aux bailleurs dans la zone de protection sociale en cas de modernisation ?
Un propriétaire bailleur est, dans une zone de préservation sociale (zone de protection du milieu), soumis à des limitations juridiques particulières s’il souhaite entreprendre des travaux de modernisation. En principe, chaque mesure de construction soumise à autorisation – et en particulier les travaux assimilés à une rénovation de luxe (par exemple installation d’ascenseurs, équipements haut de gamme, modification des plans) ou susceptibles d’entraîner une hausse importante du loyer – doit être examinée par la commune et peut être refusée si elle compromet la composition sociale de la population. La commune peut, sur la base du § 172 alinéa 4 phrase 1 BauGB, refuser l’autorisation des modifications si, après leur réalisation, les locataires ne sont plus en mesure de payer les nouveaux loyers ou si des standards sont créés qui facilitent une « valorisation » et donc l’éviction des occupants. Les travaux nécessaires d’entretien doivent en revanche régulièrement être autorisés afin de garantir la préservation du bâti.
Comment s’articulent règlement de préservation sociale et droit du bail en cas de congé pour usage personnel ?
Le règlement de préservation sociale ne constitue qu’un instrument urbanistique et non une protection directe relevant du droit du bail. Il exerce toutefois une influence indirecte, notamment à travers l’interdiction de transformation de logements locatifs en copropriétés. Tant que la transformation en copropriété n’a pas eu lieu, la résiliation du bail pour usage personnel (Eigenbedarf) selon le § 573 du BGB est exclue. Si une transformation a néanmoins été autorisée, les locataires bénéficient d’un délai de grâce dit « de protection » conformément au § 577a BGB : l’acquéreur ne peut donc pas résilier pour usage personnel durant les trois années suivant la transformation (dans certains Länder jusqu’à dix ans). Les possibilités pour le bailleur de résilier pour usage personnel sont ainsi concrètement limitées par les règlements de préservation sociale, mais une vérification au cas par cas sur le plan du droit du bail reste toujours nécessaire.
Quelles sont les conditions juridiques pour l’application d’un règlement de préservation sociale ?
Selon le § 172 BauGB, un règlement de préservation sociale ne peut être instauré que s’il existe un intérêt particulier d’urbanisme ou de politique sociale à la préservation. Le règlement doit faire l’objet d’une procédure formelle incluant, notamment, un état des lieux approfondi et une étude sociale solide (appelée étude de structure sociale). Il convient ainsi de vérifier s’il existe un risque de déplacement des résidents en place et si des modifications du bâti pourraient entraîner une modification socialement indésirable de la composition de la population. La délibération du règlement doit être assortie d’un exposé écrit qui précise les fondements factuels et juridiques et motive la nécessité du règlement. Par ailleurs, la zone doit constituer un ensemble bâti cohérent et pouvoir être qualifiée de zone d’habitation au sens du BauGB.
Quels sont les recours dont disposent les personnes concernées contre les décisions de la commune ?
Les décisions de la commune prises dans le cadre du règlement de préservation sociale – notamment le refus d’une demande de transformation, de démolition ou de modification du bâti – constituent des actes administratifs à l’encontre desquels les personnes concernées disposent de voies de recours. Un recours gracieux peut être formé auprès de l’autorité administrative compétente dans le mois qui suit la notification du refus. Si le recours est rejeté, un recours contentieux peut être introduit devant le tribunal administratif compétent. La procédure de recours est régie par la législation administrative spécifique au Land concerné et par le code de la juridiction administrative (VwGO). Le juge contrôle si la commune a exercé légalement son pouvoir d’appréciation et respecté toutes les exigences du BauGB ainsi que, le cas échéant, du droit local applicable.
