Notion et nature juridique de l’ordonnance de police
Die Ordonnance de police est un instrument central du droit spécial de l’ordre public en Allemagne et sert à la prévention immédiate des dangers ainsi qu’à la réglementation des obligations de comportement pour garantir la sécurité et l’ordre publics. Elle est généralement adoptée au niveau des Länder par les autorités de police ou par des organes d’autoadministration dotés de pouvoirs de police, et elle énonce des obligations générales et abstraites pour le public ou pour certains groupes de personnes. L’ordonnance de police se distingue ainsi fondamentalement des actes individuels (mesures de police) par son caractère général et abstrait.
Fondements juridiques de l’ordonnance de police
Bases légales habilitantes
La compétence pour adopter des ordonnances de police découle généralement des lois policières des Länder. Une simple clause générale de police ne suffit pas en raison du principe de la réserve de la loi et de l’article 20 alinéa 3 de la Loi fondamentale (GG). Une habilitation expresse à adopter une ordonnance est donc nécessaire. Des exemples se trouvent notamment à l’article 10 de la loi de police du Bade-Wurtemberg (PolG BW) ou à l’article 27 de la loi de police de Brême.
Domaines d’application
Les ordonnances de police sont fréquemment adoptées en lien avec les situations suivantes :
- Maintien de la sécurité et de l’ordre publics
- Réglementation de l’usage commun des voies et places publiques
- Protection contre le bruit, protection contre les nuisances environnementales
- Gestion des animaux dans l’espace public
- Prescriptions d’ordre pour les manifestations et rassemblements
Contenu et structure de l’ordonnance de police
Destinataires
Les ordonnances de police s’adressent en principe à un cercle indéterminé de personnes. Elles peuvent s’appliquer à l’ensemble du territoire du Land ou de la commune, ou être limitées localement et matériellement.
Portée normative
Leur contenu peut concerner le régime des autorisations et interdictions dans divers domaines de la vie, par exemple :
- Interdictions de certains comportements (par exemple, interdiction de consommation d’alcool sur l’espace public)
- Obligations d’accomplir certains actes (par exemple, obligations de déneigement ou de sablage)
- Détermination des horaires d’activité ou restrictions d’accès (par exemple, réglementation de la saison balnéaire)
Les ordonnances de police doivent être suffisamment précises pour que les destinataires puissent identifier les obligations à respecter.
Forme et procédure
L’adoption d’une ordonnance de police est soumise à des règles de procédure déterminées :
- Forme écrite et motivation en bonne et due forme
- Publication (publication officielle)
- Respect des éventuels droits de participation (ex. organes de représentation communaux)
Des erreurs de procédure ou des vices de forme peuvent entraîner la nullité de l’ordonnance.
Rapports avec d’autres actes juridiques
Les ordonnances de police sont hiérarchiquement inférieures aux lois formelles, mais doivent leur être conformes et ne pas outrepasser en particulier les compétences du législateur (pas de « dispositions essentielles »). En cas de conflit avec une norme supérieure (lois fédérales, ordonnances ayant force de loi), les ordonnances de police sont nulles en raison de la primauté du droit supérieur.
La nature juridique diffère des instructions ou des mesures de police individuelles en raison de l’effet général et abstrait de l’ordonnance de police. De plus, l’ordonnance de police peut également définir, dans la mesure où cela est autorisé par la loi, des infractions administratives sanctionnées par une amende.
Protection juridique et contrôle de l’ordonnance de police
Contrôle des lois et des règlements
Les ordonnances de police peuvent être contestées devant la juridiction administrative. Les personnes concernées peuvent attaquer la validité juridique d’une ordonnance de police par le biais du contrôle de la norme. Dans les Länder disposant d’une cour administrative supérieure autonome, cela peut se faire conformément à l’article 47 de la VwGO. Dans d’autres Länder, il existe – selon la législation locale – la possibilité d’un contrôle incident dans le cadre d’une procédure administrative ou lors de l’exécution de mesures fondées sur l’ordonnance.
Portée du contrôle exercé par les tribunaux
Le contrôle judiciaire porte sur la validité de la base d’habilitation, le respect de la réserve de la loi, la légalité matérielle et formelle, notamment :
- Compétence de l’autorité adoptant l’ordonnance
- Respect des principes fondamentaux de l’État de droit (principe de certitude, proportionnalité)
- Compatibilité avec les normes supérieures (notamment les droits fondamentaux – par exemple, art. 2, al. 1 GG concernant la liberté générale d’action)
Primauté des lois et respect des droits fondamentaux
Une ordonnance de police ne peut excéder le cadre fixé par la loi. Les atteintes aux droits fondamentaux par les ordonnances de police ne sont admissibles que dans le cadre de l’habilitation légale et dans le respect des limites fixées par l’art. 1, al. 3 GG. Les droits fondamentaux en cause concernent typiquement la liberté de réunion, la propriété, la liberté de circulation et le principe d’égalité.
Exemples et cas d’application typiques
Ordonnances de police communales
Au niveau communal, les ordonnances de police sont souvent adoptées concernant :
- Protection contre le bruit dans les zones d’habitation et sur l’espace public
- Obligation de tenir les chiens en laisse
- Réglementations relatives aux périodes de tranquillité nocturne
- Prescriptions de sécurité incendie pour les manifestations ou marchés
Ordonnances de police des Länder
Certains Länder disposent d’ordonnances générales de police qui instaurent à l’échelle du territoire certaines obligations, par exemple :
- Réglementation de la prévention des dangers liés aux catastrophes naturelles (tempête, inondation)
- Restrictions visant à limiter la propagation de maladies infectieuses
Distinction par rapport aux autres normes
L’ordonnance de police doit être distinguée d’autres instruments de réglementation :
- Statut : relatif à l’autoadministration dans le périmètre de compétence de la commune
- Acte administratif : concerne des personnes physiques ou morales déterminées individuellement dans un cas particulier
- Acte réglementaire général : une mesure relative à un cas particulier, mais s’adressant à un groupe déterminé de personnes
Références bibliographiques et sources juridiques
- Lois de police des Länder
- §§ 35 et suivants VwVfG (partie générale de la loi sur la procédure administrative)
- § 47 VwGO (procédure de contrôle normatif)
- Loi fondamentale pour la République fédérale d’Allemagne (notamment art. 20 al. 3, art. 2)
- Commentaires sur le droit de police et de l’ordre des Länder
Résumé : L’ordonnance de police constitue un instrument réglementaire important pour prévenir les dangers menaçant la sécurité et l’ordre publics. Elle est édictée par les autorités de police ou les organes communaux sur la base d’habilitations légales spéciales, est soumise à des exigences strictes de légalité et peut faire l’objet d’un contrôle juridictionnel. En particulier en ce qui concerne le respect des droits fondamentaux et la compatibilité avec le droit supérieur, elle joue un rôle central dans le système du droit préventif de l’ordre public.
Questions fréquemment posées
Comment une ordonnance de police acquiert-elle force obligatoire ?
L’ordonnance de police est un texte réglementaire formel adopté par une autorité compétente, généralement l’autorité locale de l’ordre public ou la commune. Les étapes procédurales nécessaires à l’entrée en vigueur d’une ordonnance de police sont déterminées par les lois policières des Länder et par les règlements communaux. L’autorité élabore d’abord, sur la base d’une habilitation légale, un projet d’ordonnance. Ce projet doit, dans de nombreux cas, être soumis à l’examen et à l’adoption de l’organe compétent, tel que le conseil municipal. Après adoption, l’expédition est effectuée, le document étant signé par les représentants de l’autorité émettrice. Pour acquérir force obligatoire, il est aussi nécessaire que l’ordonnance soit publiée officiellement, généralement dans le journal officiel de la commune ou sur ses sites Internet. Ce n’est qu’après publication correcte que l’ordonnance de police produit des effets juridiques à l’égard des personnes concernées.
Qui est lié par une ordonnance de police ?
En principe, toutes les personnes qui se trouvent ou résident dans le champ d’application territorial de l’ordonnance de police y sont soumises, indépendamment de leur nationalité ou de leur titre de séjour. Les personnes morales, telles que les entreprises ou associations, peuvent également être concernées, dès lors que leur comportement entre dans le champ d’application de l’ordonnance. L’essentiel est que l’ordonnance de police constitue une norme juridique abstraite et générale, destinée à un nombre indéterminé de personnes ou de groupes de personnes. L’obligation de respect s’applique indépendamment du fait que chaque individu ait connaissance de l’ordonnance. Ignorantia legis non excusat (« Nul n’est censé ignorer la loi ») vaut également pour les ordonnances de police, si bien qu’une invocation de la méconnaissance de la réglementation est juridiquement sans effet.
Quelles conditions juridiques doivent être remplies pour l’adoption d’une ordonnance de police ?
L’édiction d’une ordonnance de police suppose impérativement une base légale expresse d’habilitation, généralement prévue par les lois policières des Länder ou par les règlements communaux. Outre la compétence formelle, le droit matériel exige l’existence d’un danger concret pour la sécurité ou l’ordre public. Les mesures prévues par une ordonnance de police doivent être proportionnées, appropriées, nécessaires et adéquates. Un autre critère central est le principe de clarté : les dispositions de l’ordonnance doivent être suffisamment claires et précises pour permettre aux destinataires de savoir quel comportement est autorisé ou interdit. Il convient également de respecter les exigences formelles telles que la rédaction et la publication adéquates.
Les ordonnances de police peuvent-elles être soumises à un contrôle juridictionnel ?
Oui, les ordonnances de police sont soumises au contrôle juridictionnel. En cas de doute sur une erreur formelle ou matérielle, une procédure de contrôle de la légalité (contrôle de norme) peut être engagée devant les juridictions administratives compétentes, souvent devant la cour administrative supérieure ou le tribunal administratif du Land concerné. Il est alors examiné si l’ordonnance repose sur une base légale formelle suffisante, si les exigences formelles sont respectées (comme la rédaction et la publication) et si les conditions matérielles sont réunies (clarté, proportionnalité, nécessité, adéquation et légalité du contenu). Si une violation est constatée, l’ordonnance de police peut être déclarée nulle, totalement ou partiellement.
Quelle est la durée de validité d’une ordonnance de police et comment est-elle abrogée ?
La durée d’application d’une ordonnance de police dépend de son contenu ainsi que des prescriptions légales. Souvent, la réglementation prévoit elle-même une limitation dans le temps, en particulier pour des règles temporaires (ex. lors de certaines manifestations). En l’absence de limitation, elle s’applique en principe sans limite de durée jusqu’à ce qu’elle soit modifiée ou abrogée par une ordonnance ultérieure. L’abrogation d’une ordonnance de police s’effectue par une procédure d’abrogation administrative qui suit la même voie juridique et les mêmes exigences formelles que l’adoption initiale. Le cas échéant, le juge peut également, dans le cadre d’un contrôle juridictionnel, déclarer la nullité et donc l’inapplicabilité de l’ordonnance.
Quelles sanctions en cas de violation d’une ordonnance de police ?
Une violation d’une ordonnance de police peut être sanctionnée comme une infraction administrative. Les bases légales se trouvent dans les législations régionales relatives aux infractions administratives ainsi que dans la loi sur les infractions administratives (OWiG). Une amende peut être infligée dans le cadre d’une procédure d’infraction administrative, le montant variant selon la gravité de la violation et la réglementation du Land concerné. Dans les cas particulièrement graves ou en cas de récidive, une exécution d’office ou une astreinte peut en outre être ordonnée. Des sanctions pénales ne sont envisagées que si la violation constitue en outre une infraction pénale.
