Notion et fondements de la procédure administrative
Das Procédure administrative est une notion centrale du droit administratif et désigne le déroulement formalisé selon lequel les autorités préparent, prennent et exécutent des décisions administratives (actes administratifs). Il s’agit de l’ensemble des dispositions légales et des actes que les autorités doivent respecter dans le cadre de la préparation, de l’édiction, de la modification, de l’abrogation ou de l’exécution d’un acte administratif ou d’un contrat de droit public. L’objectif de la procédure administrative est d’assurer une action administrative ordonnée, conforme à l’État de droit et transparente, tout en garantissant l’effectivité de la mise en œuvre du droit et la protection des intérêts privés.
Bases légales de la procédure administrative
Bases légales en Allemagne
Les principales dispositions concernant la procédure administrative en Allemagne sont prévues dans la Loi sur la procédure administrative (VwVfG) . La VwVfG s’applique aux autorités fédérales et, en l’absence de dispositions spécifiques au niveau des Länder, également aux autorités des Länder. De nombreux Länder allemands disposent de leurs propres lois sur la procédure administrative (par ex. BayVwVfG pour la Bavière).
À côté de la VwVfG, on trouve des dispositions sur la procédure administrative également dans des lois spéciales telles que le code des impôts (AO) pour la procédure fiscale, le code de la sécurité sociale (SGB) pour la procédure administrative sociale ou le Livre X du code de la sécurité sociale (SGB X). Pour la procédure administrative au niveau communal, les normes du droit des Länder concerné ainsi que des règlements communaux spécifiques s’appliquent.
Champ d’application
La loi sur la procédure administrative s’applique en principe à l’action administrative de droit public produisant des effets externes. Sont exclues uniquement les matières expressément réglées par des lois spéciales, celles qui relèvent des rapports organiques ou sont soumises à ce que l’on appelle la réserve d’auto-organisation.
Déroulement et phases de la procédure administrative
La procédure administrative comprend typiquement plusieurs phases successives :
1. Introduction de la procédure administrative
La procédure débute soit d’office (procédure d’office), soit sur requête de la personne concernée (procédure sur demande). L’introduction marque le moment où l’autorité examine l’action administrative et prépare les mesures nécessaires (§ 22 VwVfG).
2. Enquête administrative (principe d’instruction)
Un élément essentiel est la procédure d’enquête, qui est conduite selon le principe d’instruction d’office (§ 24 VwVfG). L’autorité est tenue d’établir intégralement et objectivement les faits de sa propre initiative et de prendre en considération tous les faits et preuves pertinents. L’obligation de coopération des parties est moins stricte en procédure administrative qu’en procédure civile.
3. Statut des parties et audition
Notion de partie
Font partie des parties : le demandeur, les destinataires de l’acte administratif, les personnes affectées d’une autre manière ainsi que, le cas échéant, les tiers impliqués. La définition précise des parties résulte de l’article 13 VwVfG.
Droit d’être entendu
Un principe procédural central est la garantie du droit d’être entendu (§ 28 VwVfG). Avant l’édiction d’un acte administratif défavorable, les parties doivent être entendues et se voir offrir la possibilité de présenter leurs observations.
4. Décision et édiction de l’acte administratif
La procédure administrative s’achève par la décision, généralement l’édiction d’un acte administratif. Un acte administratif est une mesure prise dans l’exercice de la puissance publique dans le domaine du droit public en vue de régler un cas d’espèce avec effet extérieur (§ 35 VwVfG). La décision doit être motivée quant au fond et notifiée aux parties (§§ 39, 41 VwVfG).
Forme et motivation
L’acte administratif peut être édicté par écrit, par voie électronique, oralement ou de toute autre manière. Les actes administratifs écrits doivent être motivés, notamment quant aux considérations en fait et en droit.
5. Notification et entrée en vigueur
La notification (§ 41 VwVfG) est une condition préalable à l’entrée en vigueur de l’acte administratif. À compter de la notification régulière, les effets juridiques prennent effet et c’est également à partir de ce moment que commencent à courir les délais pour les éventuels recours.
6. Fin et exécution
La procédure administrative prend fin avec l’acquisition du caractère définitif de l’acte administratif ou avec son exécution, à condition qu’aucun autre recours n’ait été exercé.
Principes et exigences de la procédure administrative
Principes de l’État de droit
La procédure administrative est marquée par des principes fondamentaux visant à protéger les parties et à garantir une action administrative conforme à l’État de droit :
- Légalité de l’administration : L’action administrative doit reposer sur une base légale.
- Proportionnalité : Les mesures doivent être adéquates, nécessaires et proportionnées.
- Égalité de traitement : Le principe d’interdiction de l’arbitraire et d’égalité de traitement selon l’art. 3 de la Loi fondamentale doit être respecté.
- Équité procédurale : Garantie du droit d’être entendu et du droit à une décision appropriée au fond.
Droit d’accès au dossier et transparence
Les parties à la procédure administrative ont un droit d’accès au dossier, sauf si des intérêts publics ou privés s’y opposent (§ 29 VwVfG).
Instruction d’office et coopération
L’autorité a l’obligation d’établir d’office tous les faits pertinents à la décision. Les parties sont tenues, dans la mesure de leurs moyens, de contribuer à la constatation des faits.
Erreurs dans la procédure administrative et leurs conséquences juridiques
Les vices de procédure n’entraînent pas systématiquement la nullité ou l’inefficacité de l’acte administratif. La régularisation ou l’irrégularité sont déterminées selon les dispositions de la VwVfG (§§ 44 et suiv. VwVfG). En particulier, les violations des règles de procédure peuvent être régularisées a posteriori sous certaines conditions.
Procédures administratives particulières
De nombreuses règles spécifiques de procédure existent en plus de la procédure administrative générale :
Procédure d’approbation de plans
La procédure d’approbation de plans sert à l’autorisation administrative globale de grands projets d’infrastructure, par exemple dans le domaine de la construction routière ou de l’aménagement des cours d’eau. Elle se caractérise par de larges droits de participation et d’accès aux documents.
Procédure de recours gracieux (Widerspruchsverfahren)
La procédure de recours gracieux est une procédure précontentieuse permettant de contrôler un acte administratif. Elle permet à l’administration d’exercer un auto-contrôle et protège les parties contre un contentieux devant les tribunaux.
Contrat de droit public
La procédure administrative concerne également la conclusion de contrats de droit public (§§ 54 et suiv. VwVfG). Les règles fondamentales de la procédure administrative doivent aussi y être respectées.
Aspects internationaux et européens de la procédure administrative
Dans le cadre du droit administratif européen, il existe des procédures comparables au niveau européen, notamment en droit administratif de l’Union et selon l’art. 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE (droit à une bonne administration). Des standards internationaux se retrouvent également dans le droit international de la procédure administrative.
Importance de la procédure administrative
La procédure administrative est d’une importance essentielle pour garantir une action administrative conforme à l’État de droit. Elle assure un processus décisionnel contraignant et compréhensible au sein de l’administration publique et protège tant l’intérêt public que les droits subjectifs des parties. Son respect est une condition préalable à la légalité et au caractère définitif des actes administratifs.
Cette entrée propose une présentation juridique complète de la procédure administrative dans le système juridique allemand, ainsi qu’une sélection d’aspects internationaux, et sert de base de connaissances solide dans le domaine du droit public.
Questions fréquemment posées
Comment se déroule l’audition dans la procédure administrative ?
L’audition constitue une étape essentielle dans la procédure administrative, régie en particulier à l’article 28 de la loi sur la procédure administrative (VwVfG). Elle vise à garantir le droit d’être entendu et la participation des personnes concernées au processus décisionnel de l’administration. Avant l’édiction d’un acte administratif portant atteinte aux droits d’une partie, celle-ci doit en principe avoir l’occasion de s’exprimer sur les faits pertinents pour la décision. L’administration communique à la partie concernée les faits et considérations juridiques pertinents et accorde un délai raisonnable pour présenter ses observations. L’audition peut avoir lieu par écrit, oralement ou par voie électronique – ce qui importe est que la personne concernée ait effectivement la possibilité de s’exprimer. Dans certains cas exceptionnels, notamment en cas d’urgence, l’audition peut être régularisée ultérieurement ou même omise (§ 28 al. 2 VwVfG). Le non-respect de l’obligation d’audition peut entraîner l’illégalité de l’acte administratif, une régularisation étant toutefois possible selon l’article 45 VwVfG. Sur le fond, l’administration doit divulguer tous les aspects essentiels afin de permettre à la partie concernée de présenter efficacement ses observations.
Quelle est l’importance de l’obligation de motivation d’un acte administratif ?
Conformément à l’article 39 VwVfG, l’édiction d’un acte administratif doit en principe être motivée. La motivation oblige l’administration à exposer de façon compréhensible les considérations de fait et de droit ayant conduit à la décision. Elle vise ainsi à assurer la transparence et la traçabilité de l’action administrative ainsi qu’un contrôle juridictionnel effectif par les personnes concernées et les tribunaux. Elle permet à la personne concernée de comprendre les raisons de l’acte administratif, de détecter d’éventuelles erreurs d’appréciation et de faire valoir ses droits (par exemple par un recours gracieux ou une action en justice). Une motivation insuffisante ou inexistante peut entraîner l’illégalité de l’acte administratif, une possibilité de régularisation existant également ici selon l’article 45 VwVfG. Dans des cas exceptionnels, par exemple les procédures de masse, l’obligation de motivation peut être restreinte.
Quelle est la portée du principe d’instruction d’office ?
Le principe d’instruction d’office, consacré à l’article 24 VwVfG, prévoit que l’autorité doit établir d’office les faits pertinents pour chaque cas, sans être liée par les allégations des parties. Elle détermine elle-même l’étendue et les moyens de l’enquête et doit prendre en considération toutes les circonstances pertinentes pour la décision. L’administration porte la responsabilité de la constatation complète et correcte des faits. Elle est tenue de rechercher et de prendre en considération tant les circonstances à charge qu’à décharge. Le principe d’instruction d’office s’applique à toutes les procédures administratives, que la demande émane d’une partie ou que l’autorité agisse d’office. Des limites existent là où des dispositions spéciales prévoient un principe d’apport de la preuve ou lorsque l’influence des parties est particulièrement déterminante.
À quel moment et dans quelles conditions un accès au dossier doit-il être accordé lors de la procédure administrative ?
Le droit d’accès au dossier est prévu à l’article 29 VwVfG, selon lequel les parties ont en principe le droit de consulter les dossiers administratifs pertinents dans la mesure où leur connaissance est nécessaire à la revendication ou à la défense de leurs intérêts juridiques. L’accès au dossier peut avoir lieu dans les locaux administratifs et, sur demande, également sous forme de copies, d’extraits ou de duplicata. Il porte en règle générale sur tous les documents pertinents à la décision, mais trouve ses limites dans la protection des intérêts dignes de protection de tiers, des secrets administratifs ou commerciaux, ou lorsque l’accès compromettrait l’objet de l’enquête. Toute décision de refus doit être motivée et peut faire l’objet d’un recours gracieux ou, le cas échéant, d’une action en justice. L’accès au dossier est une composante essentielle du droit d’être entendu et contribue de manière significative à l’égalité des armes dans la procédure administrative.
Sous quelles conditions une procédure administrative peut-elle être close ?
La clôture d’une procédure administrative peut intervenir pour divers motifs. Elle peut être prononcée lorsque la décision à rendre est devenue sans objet, par exemple si la demande a été retirée, si le résultat de la procédure n’est plus nécessaire ou si l’administration a perdu sa compétence. La clôture est également envisageable lorsqu’une partie ne se présente pas à plusieurs reprises malgré une convocation en bonne et due forme ou lorsque les actes de coopération nécessaires restent inexistants malgré la fixation d’un délai. La décision de clore la procédure doit être notifiée et motivée aux parties. Ses effets juridiques sont en principe équivalents à ceux d’un acte administratif définitif, de sorte que la clôture elle-même ouvre également un droit à un recours, tel qu’un recours gracieux ou un recours contentieux. La clôture constitue ainsi une fin formelle de la procédure, qui la termine sans aboutir à une décision au fond.
Quels délais et règles de prescription doivent être respectés dans la procédure administrative ?
Différents délais peuvent revêtir de l’importance en procédure administrative : délais procéduraux (par exemple pour présenter des observations ou exercer un recours) et délais de fond (par exemple pour la revendication de droits ou le dépôt de demandes). Les délais pour l’introduction de recours, tels que le recours gracieux (généralement un mois à compter de la notification de l’acte administratif, § 70 VwGO) et l’action en justice, sont impératifs – leur inobservation entraîne en règle générale la perte des droits. Les délais de prescription de fond sont fixés par des dispositions légales spécifiques, souvent par les articles 194 et suivants du BGB. En droit administratif, il existe en outre des règles particulières de prescription et de forclusion, notamment en droit fiscal ou en droit des infractions administratives. Le calcul des délais est en principe régi par les articles 187 et suivants du BGB, sauf règles spéciales contraires. Le respect et la vérification de ces délais sont essentiels tant pour l’autorité que pour les parties pour le déroulement et l’issue de la procédure administrative.
