Présidence du gouvernement régional

Notion et qualification juridique de la préfecture de gouvernement

La préfecture de gouvernement est une autorité administrative intermédiaire de l’administration générale, présente dans plusieurs Länder allemands, notamment en Bade-Wurtemberg, Hesse et Saxe. Dans d’autres Länder, des autorités analogues portent les dénominations de Direction régionale, administration de district ou direction régionale de Land. La préfecture de gouvernement joue un rôle d’intermédiaire entre les ministères du gouvernement du Land (autorités supérieures) et les autorités administratives inférieures, telles que les arrondissements et les communes. Les compétences, missions et statut juridique de la préfecture de gouvernement sont définis par la législation régionale applicable et varient donc d’un Land à l’autre.

Histoire et développement

Contexte historique

La création des préfectures de gouvernement remonte à l’origine au XIXe siècle. La réforme administrative prussienne de 1815 a instauré les districts gouvernementaux et leurs administrations pour assurer une application uniforme de l’administration de l’État. Suite aux changements induits par le fédéralisme allemand, différentes structures se sont formées dans les différents Länder.

Évolution depuis le XXe siècle

Alors que certains Länder comme la Bavière ont conservé les directions régionales traditionnelles, d’autres ont modifié ou même supprimé temporairement ces structures. En Bade-Wurtemberg et en Hesse, les préfectures de gouvernement restent des éléments centraux de l’organisation administrative.

Missions et compétences

Fonctions essentielles des préfectures de gouvernement

Les préfectures de gouvernement assument de nombreuses missions au sein de l’instance intermédiaire de l’État. Les compétences essentielles peuvent être subdivisées dans les domaines suivants :

• Surveillance juridique: Contrôle de la légalité et de l’opportunité de l’activité administrative des services subordonnés et des collectivités locales.
• Surveillance technique: Vérification du respect des prescriptions techniques dans différents secteurs ministériels.
• Autorité d’approbation et de surveillance: Décision en matière d’autorisations dans des domaines tels que le droit de l’environnement, l’urbanisme, le droit de l’eau, les procédures relatives à la protection contre les nuisances ainsi que les affaires sociales et sanitaires.
• Coordination et pilotage: Application et exécution des lois régionales ainsi que des lois fédérales ayant un impact régional.
• Prévention des dangers: Participation à la prévention des dangers, notamment en cas de catastrophe ou de situation particulière.

Répartition des tâches par domaines techniques

Les préfectures de gouvernement sont généralement organisées en plusieurs départements, chacun étant consacré à des domaines précis de l’administration, parmi lesquels :

• Affaires intérieures et collectivités locales
• Économie, travail et transport
• Environnement, protection de la nature et agriculture
• Droit de la construction et de l’urbanisme
• École et éducation
• Affaires sociales et santé

La structure concrète et la répartition des missions sont définies en détail dans la loi d’organisation régionale ou par voie de règlements.

Statut organisationnel et juridique

Autorité intermédiaire dans le système administratif

Dans le système administratif fédéral allemand, la préfecture de gouvernement occupe la fonction d’autorité intermédiaire entre les autorités supérieures du Land (par exemple ministère) et les autorités administratives subordonnées (par exemple arrondissements). Elle constitue ainsi un maillon hiérarchique et fonctionnel et fait le lien entre l’application administrative à l’échelle du Land et les besoins locaux.

Obligation d’instructions et autonomie

Les préfectures de gouvernement sont en principe tenues de suivre les instructions des ministères. Elles exécutent des missions dans leur propre sphère d’action (affaires propres) ainsi que dans une sphère déléguée (affaires sur délégation). La délimitation précise relève de la loi régionale applicable.

Fondements juridiques

Dispositions légales

L’existence et les missions de la préfecture de gouvernement sont essentiellement régies par la loi d’organisation régionale correspondante, telles que :

• Bade-Wurtemberg: Loi sur l’organisation de l’administration intérieure (OrgG BW) ainsi que règlements propres à chaque préfecture
• Hesse: Loi d’organisation administrative hessoise (HVerwOrgG)

La délégation concrète de tâches s’effectue généralement par des lois spécialisées, des ordonnances réglementaires et des instructions administratives du Land concerné.

Autres bases juridiques

Outre les lois régionales, des prescriptions fédérales (par exemple, dans la loi fédérale sur la protection contre les émissions, la loi sur l’eau ou le code de l’urbanisme) jouent le rôle de normes de délégation lorsque leur mise en œuvre relève de la compétence des préfectures de gouvernement.

Voie de recours et contrôle

Protection juridique contre les mesures de la préfecture de gouvernement

Les mesures et décisions de la préfecture de gouvernement sont en principe soumises au contrôle juridictionnel par les tribunaux administratifs dans le cadre de la voie juridictionnelle administrative. Les détails à ce sujet résultent du code de justice administrative (VwGO), ainsi que des fondements de droits issus du droit administratif général et spécial.

Surveillance technique et surveillance hiérarchique

Les préfectures de gouvernement sont soumises à la surveillance technique et à la tutelle administrative des ministères respectifs du Land. Les ministères peuvent donner des instructions et contrôler l’exercice de la fonction des préfectures.

Structure et organisation

Organisation

Chaque préfecture de gouvernement est dirigée par une présidente ou un président. L’organisation interne est structurée en départements spécialisés et départements transversaux, chacun sous la direction d’un chef de département. La répartition des tâches est définie par des organigrammes et des plans de répartition du travail.

Personnel

Le personnel se compose de fonctionnaires de différentes catégories ainsi que d’employés contractuels. Le volume, la qualification et la composition sont définis dans les différentes lois régissant la fonction publique, les lois sur la rémunération et les conventions collectives (par exemple, TV-L).

Autorités analogues dans d’autres Länder

Dans d’autres Länder allemands, des autorités analogues assurent les tâches d’une préfecture de gouvernement sous différentes appellations :

• Directions régionales (par exemple en Rhénanie-du-Nord-Westphalie, Bavière)
• Direction régionale de Land (Saxe)
• Administrations de district (anciennement en Rhénanie-Palatinat, désormais supprimées)

La répartition des tâches et la structure organisationnelle suivent en grande partie les dispositions prévues par la législation régionale respective.

Littérature et informations complémentaires

Pour des informations complémentaires, il est recommandé de consulter les lois d’organisation applicables, les commentaires sur le droit administratif ainsi que les sites officiels des préfectures de gouvernement et des ministères concernés.

Voir aussi :

• Autorité intermédiaire
• Direction régionale
• Direction régionale de Land (Saxe)
• Structure administrative des Länder

Sources juridiques (sélection) :

• Loi sur l’organisation de l’administration intérieure en Bade-Wurtemberg (OrgG BW)
• Loi d’organisation administrative hessoise (HVerwOrgG)
• Code de justice administrative (VwGO)
• Loi fédérale sur la protection contre les émissions (BImSchG)
• Loi sur les ressources en eau (WHG)

Questions fréquemment posées

Quels domaines de compétence juridique sont attribués à la préfecture de gouvernement ?

La préfecture de gouvernement, en tant qu’autorité intermédiaire de l’administration régionale en Allemagne, est chargée de l’exécution de nombreuses lois régionales, fédérales et des directives de l’UE. D’un point de vue juridique, elle remplit un rôle de médiation entre les ministères à l’échelle du Land et les autorités administratives inférieures des villes et des arrondissements. Les domaines de compétence juridique comprennent, par exemple, la tutelle sur les actes administratifs communaux, l’autorisation ou le refus de projets en droit de la construction et de l’environnement, la surveillance technique du secteur scolaire ainsi que la supervision dans le domaine de la santé. La préfecture de gouvernement statue également sur les recours et moyens de droit dans le cadre des procédures administratives selon la loi sur la procédure administrative (VwVfG) ainsi que sur des réglementations spéciales. Par ailleurs, de nombreuses procédures d’autorisation et d’agrément (par exemple, autorisations de protection contre les nuisances, protection de la nature, procédures d’approbation selon le droit de la procédure administrative) relèvent de sa compétence.

Dans quelles procédures administratives la préfecture de gouvernement est-elle prévue en tant qu’autorité de recours ?

La préfecture de gouvernement est désignée comme autorité de recours par des dispositions spéciales ou par le droit commun de la procédure administrative (notamment l’article 73 VwGO), lorsque des recours sont introduits contre des actes administratifs des autorités administratives inférieures (par exemple, préfectures d’arrondissement ou administrations municipales). Dans ce contexte, la préfecture de gouvernement, en tant qu’autorité supérieure, examine la légalité et l’opportunité des actes administratifs contestés. Elle est tenue de réexaminer l’ensemble du dossier tant sur le fond que sur le droit et, le cas échéant, de rendre une décision réparatrice ou de renvoyer la procédure à l’autorité d’origine pour nouvelle décision. La préfecture de gouvernement agit particulièrement fréquemment comme autorité de recours en matière de droit de la construction, de l’environnement ou du commerce.

Quels sont les pouvoirs de contrôle et de surveillance de la préfecture de gouvernement à l’égard des administrations communales ?

La préfecture de gouvernement exerce la surveillance technique ainsi que – dans la mesure prévue par la législation régionale – la tutelle juridique sur les villes, communes et arrondissements. La surveillance technique consiste en la vérification correcte et légale de l’application des réglementations spéciales (par exemple, loi scolaire, loi sur la protection de la nature, droit de la protection contre les nuisances) lors des tâches administratives ordinaires. La tutelle juridique vise à garantir que les actes administratifs et les décisions communales sont conformes, sur la forme et le fond, à la législation applicable. Les pouvoirs comprennent notamment la demande d’informations, l’émission d’instructions juridiques, l’ordonnance du retrait ou de la modification de décisions communales ainsi que, en cas de manquements, le lancement d’exécutions d’office ou la menace et la mise en œuvre de mesures d’exécution selon la loi sur l’exécution administrative.

Quels fondements juridiques régissent l’organisation et les compétences des préfectures de gouvernement ?

L’organisation et les compétences de la préfecture de gouvernement découlent de lois régionales spécifiques, telles que les lois d’organisation administrative de chaque Land, les plans de répartition du travail et les lois spécialisées correspondantes (par exemple, loi sur la procédure administrative, code de l’urbanisme, loi sur la protection contre les nuisances). En outre, des ordonnances et instructions administratives déterminent – selon le domaine – les attributions concrètes. Les constitutions régionales respectives ainsi que la Loi fondamentale (partie X) sont importantes pour l’intégration des préfectures de gouvernement dans l’organisation de l’État. Toutefois, l’organisation et l’éventail des missions varient selon le Land, la structuration des autorités intermédiaires étant du ressort des Länder dans le système fédéral.

Quelles voies de recours existent contre les décisions de la préfecture de gouvernement ?

Contre les actes administratifs ou les décisions de la préfecture de gouvernement, les personnes concernées disposent de la voie de recours administrative. Selon le domaine, un recours doit d’abord être formé (si la préfecture de gouvernement est l’autorité d’origine, une demande de réexamen ou de retrait peut être introduite conformément aux articles 48 ou 49 VwVfG), puis une action peut être intentée devant le tribunal administratif (§ 42 VwGO). En cas d’urgence, une demande de référé peut être présentée selon les articles 80 alinéa 5 ou 123 VwGO. Pour certaines lois spécialisées, des juridictions spécialisées (par exemple, tribunal social, tribunal fiscal) peuvent être compétentes. Des recours internes contre le personnel de la préfecture de gouvernement doivent être adressés directement à la direction de l’autorité, mais n’entraînent en principe pas de protection juridictionnelle supplémentaire au sens du code de justice administrative.

Quel est le rôle de la préfecture de gouvernement dans les procédures d’approbation de plans ?

La préfecture de gouvernement est fréquemment l’autorité chargée des procédures d’approbation de plans et est légalement responsable de leur conduite et de leur décision selon l’article 72 et suivants VwVfG ou des dispositions spécifiques (par exemple, droit de l’énergie ou planification sectorielle). Sur le plan juridique, cela signifie que la préfecture de gouvernement examine toutes les questions juridiques pertinentes pour le projet, procède à la pondération de tous les intérêts publics et privés et statue, dans le cadre d’une procédure formelle, par une décision d’approbation du plan. Les personnes et associations concernées bénéficient de droits de participation, de consultations, de réunions d’examen et de recours pour faire valoir leurs droits dans la procédure. La procédure regroupe souvent diverses autorisations et approbations (effet de concentration) et remplace de nombreuses autorisations individuelles.

La préfecture de gouvernement peut-elle donner des instructions au sens juridique et quelle est leur force contraignante ?

La préfecture de gouvernement peut, dans le cadre de sa surveillance technique et juridique à l’égard des autorités subordonnées (notamment préfectures d’arrondissement), donner des instructions lorsqu’elles sont expressément prévues par la loi régionale. Ces instructions sont légalement contraignantes dans la mesure où elles portent sur le respect des lois et règlements. Les instructions techniques imposent aux autorités subordonnées l’exécution de mesures prescrites ou l’abstention d’actes illégaux. Toutefois, la force contraignante de ces instructions peut être limitée par un contrôle juridictionnel lorsque, par exemple, l’autorité dispose d’un pouvoir d’appréciation (marge d’appréciation). Il convient de distinguer entre les instructions générales (d’ordre général) et les instructions particulières : ces dernières doivent être légalement, de manière compréhensible et proportionnée, adaptées à la situation concrète.