Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) – Fondements juridiques et évolution
Die Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) était un élément central de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l’Union européenne (UE) et portait sur le développement de structures et de capacités communes en matière de sécurité et de défense. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, la PESD est intégrée à la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC). Ci-après sont présentés de manière exhaustive les bases juridiques, la structuration institutionnelle, les domaines d’action, les instruments, ainsi que l’évolution de la politique.
Fondements juridiques de la PESD
Ancrage dans les traités
La PESD a été, pour la première fois, explicitement intégrée comme composante de l’Union européenne par le traité d’Amsterdam (1997) et a ensuite été développée par le traité de Nice (2001) ainsi que, surtout, par le traité de Lisbonne (2009). La base juridique de la PESD se trouvait principalement au titre V du traité sur l’Union européenne (TUE).
Art. 17 TUE (jusqu’au traité de Lisbonne) :
- La PESD était une composante de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC).
- L’objectif était de développer une politique commune, incluant la formulation progressive d’une politique de défense commune.
Avec le Traité de Lisbonne la PESD est devenue la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et a été juridiquement ancrée dans les articles 42 à 46 du TUE.
Lien institutionnel avec l’Union européenne
La PESD était juridiquement intégrée dans les structures de l’UE, mais fonctionnait de facto comme un domaine politique intergouvernemental. Les décisions requéraient en principe l’unanimité au Conseil.
Relation avec l’OTAN
Le cadre juridique de la PESD prévoyait une complémentarité avec l’OTAN. Les accords dits « Berlin plus » permettaient à l’UE, le cas échéant, de recourir aux ressources et structures de planification militaire de l’OTAN, à condition que l’OTAN ne souhaite pas intervenir elle-même.
Organisation institutionnelle de la PESD
Conseil de l’Union européenne
Le Conseil de l’Union européenne (« Formation Affaires étrangères ») était chargé de la direction politique et de la prise de décision de la PESD. Les décisions étaient généralement prises à l’unanimité sur proposition du Haut Représentant pour la PESC.
Haut Représentant pour la PESC
Le Haut Représentant était responsable de la coordination et de la représentation de la PESD à l’extérieur.
Structures militaires et civiles
Plusieurs organes ont été créés pour la mise en œuvre de la PESD :
- Comité militaire de l’UE (EUMC)
- État-major militaire de l’UE (EUMS)
- Comité politique et de sécurité (COPS) : Pilotait les actions opérationnelles et surveillait leur exécution
Missions et objectifs de la PESD
La PESD poursuivait notamment les domaines d’action suivants :
- Politique commune de défense : Création d’une identité européenne commune de défense
- Maintien de la paix, gestion de crise et prévention des conflits : Réalisation de missions civiles et militaires
- Protection des valeurs et intérêts de l’UE et de ses États membres : Renforcement de la stabilité et de la sécurité dans l’environnement européen
Ces objectifs étaient précisés dans le cadre des missions de Petersberg qui, conformément à l’article 17 TUE, permettaient la réalisation d’opérations d’aide humanitaire, d’évacuations, de maintien de la paix et d’autres contributions militaires.
Instruments juridiques et procédures
Procédures de décision et actes juridiques
- Actions communes : Actes contraignants de l’UE par lesquels des mesures concrètes étaient déterminées
- Positions communes : Coordination d’une même position politique
- Principe d’unanimité : Accord généralement requis de tous les États membres pour les décisions relevant de la PESD
Autonomie décisionnelle des États membres
Les États membres conservaient un contrôle et une autonomie étendus et pouvaient, si nécessaire, s’abstenir (« abstention constructive » selon l’article 31 TUE).
Statut juridique des missions
Dans le cadre des missions PESD/UE, des accords sur le statut des forces (Status of Forces Agreements, SOFA) étaient conclus entre l’UE et l’État hôte pour régler les droits et obligations des acteurs.
Transfert de ressources de l’OTAN
Juridiquement, l’UE pouvait recourir aux moyens de l’OTAN sur la base des accords de Berlin Plus, sous réserve de l’accord de l’OTAN et de la disponibilité de ces ressources.
Évolution vers la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC)
Avec l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, la PESD a été juridiquement remplacée par la PSDC. Éléments majeurs :
- Objectifs élargis en matière de gestion de crise et de défense commune
- Coopération structurée permanente (CSP, art. 42 §6 TUE) : Permet à certains États de coopérer plus étroitement sur des projets militaires
- Clause de défense mutuelle (Art. 42 §7 TUE) : Obligation juridique d’assistance mutuelle en cas d’attaque armée (« clause de défense »)
- Clause de solidarité (Art. 222 TFUE) : Obligation d’agir conjointement en cas d’attentats terroristes ou de catastrophes naturelles
Statut juridique et importance de la PESD aujourd’hui
Bien que la PESD ait été remplacée institutionnellement par la PSDC avec le traité de Lisbonne, elle constitue le fondement historique et juridique de l’architecture européenne de sécurité actuelle. Les acquis juridiques et mécanismes développés continuent de façonner l’action commune de l’Union européenne en matière de sécurité et de défense.
À lire également :
Textes des traités de l’UE, notamment le traité sur l’Union européenne (TUE), le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), publications du gouvernement fédéral allemand et de l’Union européenne sur la politique de sécurité et de défense.
Voir aussi :
- Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
- Politique de sécurité et de défense commune (PSDC)
- missions de Petersberg
- Accords de Berlin Plus
Remarque :
La PESD constitue une composante historique et juridique complexe de l’intégration européenne et demeure d’une importance fondamentale pour le développement du système juridique européen en matière de sécurité et de défense.
Questions fréquentes
Quelles sont les bases juridiques régissant la coopération des États membres de l’UE dans le cadre de la PESD ?
Les bases juridiques de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), aujourd’hui appelée Politique de sécurité et de défense commune (PSDC), sont fixées dans le traité sur l’Union européenne (TUE) et en particulier dans ses articles 42 à 46. L’article 42 TUE est central, car il définit le cadre de la politique de défense et permet que certaines missions, notamment dans la prévention des conflits, soient assumées conjointement par les États membres. Le protocole sur la coopération structurée permanente (art. 46 TUE en lien avec le protocole n° 10) permet également à certains États d’approfondir leur coopération dans le domaine de la défense. Les décisions dans le cadre de la PSDC sont prises à l’unanimité par le Conseil, certaines questions de mise en œuvre pouvant suivre une procédure simplifiée. En règle générale, les obligations militaires de l’UE doivent toujours être compatibles avec les alliances existantes, telles que l’OTAN (art. 42 §§2 et 7 TUE). La Charte des Nations unies ainsi que le droit international forment également un cadre supérieur obligatoire.
Dans quelle mesure la PSDC est-elle juridiquement contraignante pour les États membres de l’UE ?
Les obligations découlant de la PSDC résultent directement du TUE. En principe, les décisions dans le cadre de la PSDC sont obligatoires pour les États membres, pour autant qu’elles relèvent de l’architecture spécifique des traités. Toutefois, les États membres ne sont pas tenus de participer à chaque opération ; le principe de la participation volontaire prévaut, sauf si l’unanimité du Conseil de l’Union européenne aboutit à une décision contraignante. La clause d’assistance mutuelle de l’art. 42 §7 TUE est également contraignante, obligeant les États membres à prêter assistance en cas d’attaque armée sur le territoire d’un État membre. Néanmoins, la primauté de la souveraineté nationale en matière de défense et le droit de chaque État de prendre ses propres décisions en matière de politique étrangère et de sécurité sont préservés.
Quel rôle jouent les parlements nationaux dans le processus législatif de la PESD ?
En raison du principe européen de subsidiarité et de la souveraineté nationale en matière de défense, les parlements nationaux détiennent des droits de contrôle et de participation. Les constitutions nationales ou les lois sur la sécurité prévoient généralement à quel point une approbation parlementaire est requise pour participer à des opérations. Au niveau européen, le Conseil et le Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité informent régulièrement les parlements nationaux sur les évolutions de la PSDC (art. 36 TUE). Le Parlement européen ne dispose que d’un droit de consultation ; les pouvoirs décisionnels sur des opérations concrètes ou des missions appartiennent exclusivement au Conseil et aux États membres.
Comment les compétences sont-elles réparties juridiquement entre l’UE et l’OTAN ?
La coopération entre l’UE et l’OTAN est régie par les accords dits « Berlin Plus » et par les obligations internationales des États membres. Il est juridiquement établi que les actions de l’UE dans le domaine de la PSDC doivent être compatibles avec les engagements envers l’OTAN et ses mécanismes de défense collective (art. 42 §2 TUE). L’UE ne peut donc pas créer de structures de défense propres qui contreviennent aux obligations des États membres envers l’OTAN. Il existe un partage fonctionnel des compétences, les compétences relatives à la sécurité et à la défense relevant fondamentalement de la responsabilité des États membres selon l’art. 4 §2 TUE.
Quelles possibilités de recours juridiques existent pour les particuliers dans le cadre de la PESD ?
L’accès des particuliers ou des entreprises aux mécanismes de recours dans le cadre de la PESD est extrêmement limité. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) n’est en principe pas compétente pour les décisions portant sur des questions militaires ou de défense, conformément à l’art. 24 §1, phrase 2 TUE. Toutefois, la CJUE peut être saisie dans le cas de restrictions de droits fondamentaux individuels du fait de mesures restrictives adoptées sur la base de décisions PESC/PSDC. Dans ces situations, les juridictions vérifient notamment la légalité des mesures et leur compatibilité avec la Charte des droits fondamentaux de l’UE. En revanche, aucun recours direct n’est ouvert pour les décisions opérationnelles, telles que le déploiement des forces armées.
Comment les décisions dans le cadre de la PESD sont-elles juridiquement mises en œuvre et contrôlées ?
Les décisions et mesures relevant de la PESD sont prises, conformément à l’art. 25 TUE, par le Conseil de l’Union européenne et constituent des obligations internationales pour les États membres. La mise en œuvre se fait au niveau national sous contrôle interne, souvent en concertation avec les parlements. Le contrôle au niveau européen revient au Conseil et au Haut Représentant ; le Parlement européen n’a qu’un droit de consultation et d’information. Le contrôle juridictionnel de la légalité – hormis pour les mesures restrictives – est très limité par les juridictions européennes.
Existe-t-il des clauses ou possibilités spécifiques de retrait (« opt-out ») pour les États membres en matière de PESD ?
Les traités prévoient explicitement des possibilités d’opt-out et d’abstention pour les États membres. Selon l’art. 31 §§1 et 2 TUE, un État membre peut s’abstenir lors d’une prise de décision (« abstention constructive »), ce qui signifie qu’il n’est pas tenu de participer aux mesures auxquelles il s’oppose. En outre, dans le cadre de la Coopération structurée permanente (CSP), il est laissé à la discrétion des États membres de participer ou non. Dans certains cas exceptionnels, notamment pour des opérations militaires, les États membres peuvent se retirer si cela contrevient à leurs principes constitutionnels ou politiques extérieurs. Un opt-out général de la PSDC, comme pour certaines dispositions des règles de Schengen par exemple, n’est cependant pas prévu par les traités.
