Notion et cadre juridique de la politique de développement de l’UE
La politique de développement de l’Union européenne (UE) constitue un domaine central de la politique extérieure de l’Union. Elle vise à éliminer la pauvreté dans le monde, à promouvoir le développement durable ainsi que la démocratie, les droits de l’homme et l’État de droit dans les pays en développement. La politique européenne de développement est régie de manière complète et détaillée par le droit et fait partie intégrante des traités de l’UE ainsi que des actes secondaires et accords internationaux afférents.
Sources juridiques de la politique européenne de développement
La politique de développement de l’UE est principalement régie par le droit primaire dans le Traité sur l’Union européenne (TUE) et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). En particulier, l’article 3, paragraphe 5 TUE ainsi que les articles 208 à 211 TFUE sont déterminants. En outre, il existe des actes juridiques secondaires pertinents, tels que des règlements et des directives, ainsi que des accords internationaux auxquels l’UE participe collectivement ou qu’elle conclut avec des États tiers.
Cadre juridique primaire
Le cadre juridique primaire est principalement constitué des dispositions suivantes :
- Article 3, paragraphe 5 TUE énonce l’objectif de l’Union de contribuer au développement durable, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples.
- Article 21 TUE définit les principes et objectifs de l’action extérieure de l’Union, à laquelle contribue le développement durable.
- Articles 208-211 TFUE contiennent les dispositions spécifiques relatives à la politique de développement. L’article 208 TFUE précise que l’objectif principal est la réduction – et à terme l’éradication – de la pauvreté.
Droit secondaire
Sur la base du TFUE, l’Union européenne adopte une multitude d’actes juridiques, tels que des règlements pour la création d’instruments de financement, des lignes directrices ou des décisions sur le cadre financier. Des dispositions importantes concernent, par exemple, le Fonds européen de développement (FED), qui a longtemps joué un rôle central dans le financement de la coopération avec les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (États ACP), ainsi que l’Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (NDICI – Global Europe), qui a remplacé le FED depuis 2021.
Accords internationaux
L’UE conclut régulièrement des accords internationaux avec des États tiers et des organisations. L’Accord de Cotonou avec les États ACP était d’une grande importance et a été remplacé en 2021 par l’Accord de Samoa. Les traités internationaux influencent de manière significative la conception concrète de la politique de développement et sa mise en œuvre.
Structure institutionnelle et compétences
La politique de développement de l’UE est conçue de manière collective et coordonnée.
Commission européenne
Au sein de la Commission européenne, la Direction générale des partenariats internationaux (DG INTPA, anciennement DG DEVCO) est notamment chargée de la conception, de la gestion et de la mise en œuvre de la politique de développement. D’autres directions générales concernées sont la DG ECHO (aide humanitaire) ainsi que le Service européen pour l’action extérieure (SEAE).
Conseil de l’Union européenne et Parlement européen
La procédure législative en matière de politique de développement suit la procédure législative ordinaire, dans laquelle le Parlement européen comme le Conseil de l’Union européenne prennent part à la décision. Il convient de souligner la répartition des compétences selon le principe des compétences partagées conformément à l’article 4, paragraphe 4 TFUE : la politique de développement est menée tant au niveau de l’UE que des États membres.
États membres
La politique de développement propre à chaque État membre de l’UE demeure expressément préservée (article 208, paragraphe 1 TFUE). Toutefois, les États membres s’engagent à coordonner et aligner au mieux leurs politiques nationales avec les mesures de l’Union (art. 210 TFUE).
Principes et objectifs de la politique de développement de l’UE
Lutte contre la pauvreté et développement durable
Conformément à l’article 208 TFUE, la « réduction, puis à long terme l’éradication de la pauvreté » constitue l’objectif prioritaire. Par ailleurs, l’UE s’engage à intégrer de manière stratégique et juridique le développement durable – y compris les dimensions économiques, sociales et environnementales – dans l’ensemble de ses politiques.
Principe de cohérence des politiques pour le développement
Selon l’article 208, paragraphe 2 TFUE, l’Union a l’obligation de veiller, dans toutes ses politiques internes et externes, à ce qu’aucune mesure ne porte atteinte aux objectifs de la politique de développement. Cette exigence de cohérence (« Policy Coherence for Development », PCD) a été particulièrement mise en avant dans le cadre du Traité de Lisbonne.
Droits de l’homme, démocratie et État de droit
Le respect des droits de l’homme, la promotion de la démocratie, de l’égalité et de l’État de droit sont, conformément aux traités et aux actes secondaires pertinents, des éléments constitutifs de la politique de développement.
Instruments de financement de la politique de développement
La politique de développement de l’UE dispose d’un large éventail d’instruments de financement :
- NDICI – Global Europe (2021-2027) : Instrument principal de financement de la politique extérieure et de développement, doté d’environ 80 milliards d’euros.
- Fonds européen de développement (FED) : 1959-2020, instrument de financement autonome destiné à la mise en œuvre du partenariat ACP.
- Fonds d’aide humanitaire et programmes thématiques : Pour des domaines spécifiques tels que les droits de l’homme, l’environnement ou l’égalité des genres, il existe d’autres instruments ayant chacun leur propre base juridique.
Effets juridiques et mécanismes de contrôle
Caractère obligatoire des actes juridiques
Les règlements et décisions de l’Union relatifs à la politique de développement sont contraignants dans les États membres soit directement, soit après un acte de transposition nationale, et confèrent des effets juridiques aux participants aux programmes selon leur contenu.
Contrôle et reddition des comptes
Le contrôle du respect de l’utilisation des fonds relève de la Cour des comptes européenne ainsi que d’organes d’audit indépendants. La Commission européenne est responsable devant le Parlement et le Conseil et transmet régulièrement des rapports sur les effets et le respect des obligations légales.
Relation avec d’autres domaines politiques
Relations extérieures
La politique de développement est étroitement liée à d’autres domaines de l’action extérieure, tels que la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), la politique commerciale ou la politique de voisinage. Le droit prévoit une coordination étroite des mesures et programmes.
Délimitation des compétences avec la politique de développement nationale
Conformément à l’article 4, paragraphe 4 TFUE, il existe une compétence partagée, permettant à la fois à l’UE et aux États membres d’agir de manière autonome, mais la coopération et la coordination sont obligatoires (article 210 TFUE).
Coopération avec les pays tiers et organisations internationales
La mise en œuvre de la politique de développement de l’UE a lieu sous forme de partenariat avec des pays tiers, des organisations internationales – telles que les Nations unies ou l’OCDE – et d’autres institutions multilatérales. Les relations contractuelles sont juridiquement contraignantes à travers des accords de partenariat, des accords de coopération et des « stratégies pays ».
Perspectives et réformes
L’évolution juridique de la politique de développement de l’UE se caractérise par un élargissement croissant du mandat, une institutionnalisation accrue, ainsi que l’introduction de nouveaux instruments de financement et de gestion. L’intégration du FED dans le budget de l’UE (anciennement fonds séparé) dans le cadre de la réforme NDICI constitue notamment une étape centrale de réforme.
Littérature et sources juridiques
- Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), articles 208-211
- Traité sur l’Union européenne (TUE), articles 3 et 21
- NDICI-RG : Règlement (UE) 2021/947 portant création de l’Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (« Global Europe »)
- Accord de Cotonou (2000), Accord de Samoa (2021)
- Diverses dispositions d’exécution et documents stratégiques de la Commission européenne
Conclusion : La politique de développement de l’UE est réglementée de manière complète et détaillée, tant dans le droit primaire que secondaire. Elle poursuit principalement l’objectif de lutte contre la pauvreté, inscrit dans un cadre normatif qui prévoit de manière contraignante la cohérence politique, le développement durable et le respect des droits de l’homme. La coordination avec la politique de développement nationale demeure un défi constant et fait l’objet de réglementations juridiques particulièrement prononcées. La consolidation et l’élargissement continus des bases juridiques témoignent du développement constant de la politique de développement de l’UE dans le contexte international.
Questions fréquemment posées
Comment la politique de développement est-elle ancrée dans les traités de l’UE en tant que domaine politique ?
La compétence en matière de politique de développement de l’Union européenne est principalement régie par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), notamment dans les articles 208 à 213. La politique de développement de l’UE complète ainsi les actions menées par les États membres, le principe de cohérence avec d’autres politiques – conformément à l’article 208, paragraphe 2 TFUE – jouant un rôle particulier. Le Traité sur l’Union européenne (TUE) consacre en outre la politique de développement comme l’un des objectifs fondateurs de l’UE (art. 21 TUE : promotion du développement durable dans les pays tiers). Selon ces dispositions, l’UE est habilitée à conclure de manière autonome des accords de développement avec des pays tiers, à lancer des programmes et à fournir des moyens financiers. La base juridique repose normalement sur la procédure législative ordinaire, sauf disposition expresse contraire (notamment en matière de mesures extérieures).
Quels instruments juridiques l’UE peut-elle utiliser dans le domaine de la politique de développement ?
L’Union européenne dispose de divers instruments juridiques. Les mesures de droit secondaire prennent le plus souvent la forme de règlements, comme l’instrument financier pluriannuel pour les pays en développement (tel que l’Instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale – NDICI/Global Europe conformément au règlement (UE) 2021/947). Par ailleurs, le Conseil de l’UE, souvent avec le Parlement européen, peut adopter des décisions d’exécution ciblées, des positions communes ou des règles-cadres. L’UE conclut aussi avec des États et régions partenaires des accords internationaux, tels que l’Accord de Cotonou avec les États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Les règles générales pour la conclusion des accords internationaux (art. 216 et suivants TFUE) s’appliquent ici.
Quelle est l’importance du respect des droits de l’homme dans la législation européenne de développement ?
Le respect et la promotion des droits de l’homme constituent un élément obligatoire pour l’ensemble de l’action extérieure de l’UE, donc également pour la politique de développement (cf. art. 21, par. 1 et 2 lit. b TUE, Charte des droits fondamentaux de l’UE). Il est juridiquement prévu que toutes les mesures, programmes et financements en matière de développement soient soumis à des conditions relatives au respect des droits de l’homme, de l’État de droit et des principes démocratiques dans les pays partenaires. Ces « conditionnalités » sont explicitement stipulées par des clauses concrètes dans les instruments financiers et dans les accords conclus par l’UE ; en cas de violation, des conséquences financières ou politiques allant jusqu’à la suspension des mesures sont possibles.
Quel est le cadre juridique régissant les relations entre les compétences de l’UE et la politique de développement nationale ?
La compétence en matière de développement est, conformément à l’art. 4, par. 4 en liaison avec l’art. 208, par. 1 TFUE, de nature « partagée », ce qui signifie que les États membres peuvent poursuivre et façonner leur propre politique de développement. Ainsi, les actions de l’UE et celles des États membres sont complémentaires, mais doivent être coordonnées et cohérentes. Selon l’art. 210, par. 1 TFUE, l’Union s’engage à coopérer avec les États membres pour une coopération au développement efficace et à garantir l’échange mutuel d’informations. Les mesures nationales ne doivent pas être contraires aux objectifs et principes de la politique de développement de l’UE.
Quelles sont les exigences juridiques pour l’octroi de fonds dans le cadre de la politique de développement de l’UE ?
La gestion budgétaire et l’allocation des fonds obéissent – au-delà des règles générales du règlement financier de l’UE – à des exigences additionnelles d’ordre politique et juridique en matière de développement. Selon l’art. 209, par. 1 et 2 TFUE, la mise en œuvre des programmes et actions est soumise à des mécanismes spécifiques de transparence et de contrôle. Une condition préalable à l’attribution de fonds est, en règle générale, le respect des principes d’utilisation efficace, de non-discrimination, d’égalité de traitement et de responsabilité. Pour les projets cofinancés, un accord contractuel est conclu entre la Commission, les pays partenaires et, le cas échéant, les organisations internationales, réglant précisément l’utilisation des fonds, le reporting et les droits de contrôle de l’UE.
Comment la légalité et l’efficacité de la politique de développement de l’UE sont-elles contrôlées ?
La légalité des actions de la politique de développement de l’UE relève de plusieurs organes de contrôle : au niveau de l’Union, la Commission européenne est chargée de la mise en œuvre et du suivi des programmes ; l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et la Cour des comptes européenne contrôlent les flux financiers et leur utilisation correcte conformément à l’art. 287 TFUE. Sur le plan institutionnel, la Cour de justice de l’Union européenne peut aussi être saisie en cas de doute sur la légalité ou l’interprétation des actes de développement (contrôle de la légalité et procédure préjudicielle conformément aux art. 263 et suivants TFUE). L’efficacité des mesures est également assurée par des rapports d’évaluation réguliers et des audits externes, pouvant conduire à des ajustements contraignants tant sur le plan politique que juridique.
Existe-t-il des éléments de planification juridiquement contraignants pour la cohérence de la politique de développement de l’UE avec d’autres politiques ?
L’article 208, paragraphe 2 TFUE oblige expressément l’UE et ses États membres à assurer la cohérence politique et juridique au regard des objectifs de développement avec d’autres politiques, notamment la politique commerciale, agricole, de la pêche et de l’environnement. En pratique, cela signifie que toute législation ou mesure de l’UE doit être examinée quant à d’éventuels conflits d’objectifs avec l’agenda du développement. À cette fin, il existe des évaluations d’impact ex ante obligatoires ainsi que des réexamens réguliers pour vérifier si les réglementations ou accords en vigueur ne nuisent pas aux objectifs de développement. Les résultats alimentent l’actualisation des stratégies de développement et l’adaptation d’autres actes juridiques de l’UE.
