Définition et cadre juridique du Pacte budgétaire
Le Pacte budgétaire, officiellement intitulé « Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire » (traité SCG, en anglais : Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union, TSCG), est un traité international signé le 2 mars 2012 par 25 États membres de l’Union européenne (UE) et entré en vigueur le 1er janvier 2013. L’objectif du Pacte budgétaire est d’améliorer efficacement et de manière structurelle la discipline budgétaire au sein des États membres participants, en particulier dans la zone euro. Le traité complète les dispositions existantes du droit primaire de l’UE en matière de discipline budgétaire, notamment celles du Pacte de stabilité et de croissance.
But et contexte du Pacte budgétaire
Genèse et motivations
Le Pacte budgétaire doit être replacé dans le contexte de la crise de la dette souveraine européenne du début des années 2010. Par ce traité, la zone euro vise à restaurer la confiance dans la stabilité budgétaire des États et à minimiser le risque de futures crises de la dette. Le pacte harmonise et renforce les règles budgétaires, prévoit un contrôle accru ainsi que des mécanismes automatiques de correction en cas de non-respect.
États parties au traité
L’accord concerne en principe tous les États de la zone euro. Parmi les 27 États membres de l’UE à l’époque, tous sauf le Royaume-Uni et la Tchéquie ont signé le traité. Pour les États situés en dehors de la zone euro, certaines obligations sont optionnelles et ne deviennent pleinement contraignantes qu’avec l’adoption de l’euro.
Structure juridique et dispositions centrales du Pacte budgétaire
Nature juridique internationale
Le Pacte budgétaire a été conclu comme un traité international en dehors du cadre juridique primaire de l’UE. Cela était nécessaire parce qu’une modification des traités européens n’était pas politiquement réalisable à court terme. Toutefois, le traité entretient un lien étroit avec le droit de l’Union et fait à plusieurs reprises référence à des actes juridiques existants ou envisagés de l’UE.
Dispositions essentielles
Règle d’or budgétaire
La pierre angulaire du Pacte budgétaire est la « règle d’or budgétaire » (article 3 TSCG). Les parties contractantes s’engagent à inscrire dans leur ordre juridique national, de préférence au niveau constitutionnel, une règle stricte de discipline budgétaire :
- Le déficit structurel annuel ne doit pas dépasser 0,5 % du produit intérieur brut (PIB) (« objectif budgétaire à moyen terme »).
- Des exceptions existent pour les États dont le niveau d’endettement public est nettement inférieur à 60 % du PIB, pour lesquels un déficit structurel allant jusqu’à 1 % du PIB est autorisé.
- Le Pacte budgétaire oblige les parties contractantes à mettre en place des mécanismes déclenchant automatiquement des corrections en cas d’écarts.
Procédure en cas de déficit et mécanisme de correction
En cas d’écarts importants par rapport à la trajectoire budgétaire à moyen terme, des mécanismes de correction automatiques doivent être prévus (article 3, alinéa 2 TSCG). Ces mécanismes doivent être établis sur la base de principes communs définis par la Commission européenne. Ils comprennent notamment le déclenchement automatique de mesures correctrices dans le budget national.
Ancrage constitutionnel
Le respect de la règle d’or budgétaire doit être autant que possible inscrit au rang constitutionnel (« dispositions contraignantes et permanentes, de préférence au niveau constitutionnel »). La mise en œuvre doit être soumise à la Cour de justice de l’Union européenne pour vérifier la correcte transposition de la règle dans le droit constitutionnel ou équivalent national.
Surveillance et sanctions
La Commission européenne surveille la mise en œuvre des dispositions. En cas de mise en œuvre tardive ou insuffisante, il existe la possibilité d’une action en justice devant la Cour de justice de l’Union européenne (article 8 TSCG). En cas de violation du traité, la Cour peut imposer des sanctions, dont des amendes pouvant aller jusqu’à 0,1 % du PIB, versées au Mécanisme européen de stabilité (MES).
Autres obligations
En outre, le Pacte budgétaire engage les États parties à renforcer leur coordination en matière de politique économique et financière, notamment par des consultations régulières sur les projets de budgets et la définition de réformes économiques nationales.
Rapport avec le droit de l’Union
Bien que le Pacte budgétaire soit un traité international, il fait largement référence à la réglementation existante du droit de l’Union :
- Il complète le Pacte de stabilité et de croissance (articles 126 et 136 TFUE).
- Les modifications de certaines dispositions du droit de l’Union, par exemple par de nouveaux règlements européens, priment en règle générale sur le Pacte budgétaire.
- L’intégration du Pacte budgétaire dans le droit de l’Union européenne est expressément souhaitée (art. 16 TSCG), ce qui n’a toutefois pas encore été réalisé.
Mise en œuvre dans les États parties
Allemagne
L’Allemagne a ratifié le Pacte budgétaire par la loi du 13 juillet 2012. La règle d’or était déjà inscrite précédemment dans les articles 109 et 115 de la Loi fondamentale, de sorte que les règles du pacte sont considérées comme respectées en Allemagne. La mise en œuvre a été complétée par la loi fondamentale sur les principes budgétaires.
France
La France a inscrit les éléments essentiels du Pacte budgétaire dans la loi. Aucune procédure de révision constitutionnelle n’a été menée ; le Conseil constitutionnel français a estimé que ceci était conforme au traité.
Autres États membres
D’autres parties contractantes ont également introduit les règles budgétaires nécessaires, parfois au niveau législatif, parfois au niveau constitutionnel.
Effets et critiques
Efficacité et application du droit
Les partisans considèrent le Pacte budgétaire comme une contribution importante à la stabilisation à long terme des finances publiques et à la restauration de la confiance. Les critiques pointent du doigt la flexibilité des règles et les possibilités de sanction limitées, notamment en ce qui concerne la mise en œuvre et le contrôle juridictionnel.
Rapport à la souveraineté budgétaire démocratique
Le contrôle renforcé des budgets nationaux instauré par le Pacte budgétaire est parfois perçu et discuté politiquement comme une atteinte à la souveraineté budgétaire parlementaire.
Perspectives d’avenir
À long terme, il est prévu d’intégrer pleinement les règles du Pacte budgétaire dans le droit primaire de l’Union européenne. Jusqu’à présent, cependant, le Pacte budgétaire demeure un traité international en dehors du cadre juridique propre de l’UE.
Résumé
Le Pacte budgétaire est un instrument juridique international destiné à renforcer la discipline budgétaire au sein de l’Union européenne, notamment dans la zone euro, au moyen de règles efficaces et contraignantes. Ses éléments essentiels sont une règle d’or obligatoire, des mécanismes automatiques de correction et un contrôle renforcé par la Commission européenne et la Cour de justice de l’Union européenne. La mise en œuvre nationale, le rapport au droit de l’Union ainsi que la portée juridique du Pacte budgétaire constituent des questions centrales dans son évaluation juridique.
Questions fréquemment posées
Quelles sont les obligations juridiques découlant du Pacte budgétaire pour les États signataires ?
Les États signataires du Pacte budgétaire, officiellement appelé Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’Union économique et monétaire, s’engagent principalement à assurer une discipline budgétaire stricte au niveau national. Cela passe avant tout par l’ancrage contraignant et permanent de la « règle d’or » dans le droit national, de préférence au rang constitutionnel. Concrètement, cela signifie que le solde budgétaire structurel d’un pays ne doit pas dépasser 0,5 % du produit intérieur brut (PIB). Si le ratio de la dette publique au PIB est nettement inférieur à 60 %, ce seuil peut être relevé à 1,0 %. Les collectivités territoriales (par ex. les Länder en Allemagne) sont tenues de respecter cette trajectoire de consolidation. En cas de non-respect, des mécanismes automatiques de correction doivent intervenir pour garantir le respect des objectifs de déficit. Par ailleurs, les États membres sont tenus de transmettre chaque année des rapports sur leur situation budgétaire à la Commission européenne et au Conseil européen.
Comment est contrôlé juridiquement le respect du Pacte budgétaire ?
Le respect des règles inscrites dans le Pacte budgétaire est contrôlé à la fois au niveau national et européen. Au niveau national, les États sont tenus de confier la surveillance budgétaire à des organismes indépendants qui vérifient si les objectifs budgétaires à moyen terme sont atteints et si les règles fiscales sont correctement appliquées. Au niveau européen, la Commission européenne vérifie régulièrement le respect des règles dans le cadre du semestre européen et peut, le cas échéant, adresser des recommandations aux États membres. Si un pays enfreint la règle d’or, un ou plusieurs États parties peuvent saisir la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). Celle-ci peut constater qu’un État n’a pas correctement transposé les dispositions dans le droit national et, en cas de violation persistante, infliger une amende unique pouvant aller jusqu’à 0,1 % du PIB.
Quel rôle le droit constitutionnel national joue-t-il dans la mise en œuvre du Pacte budgétaire ?
La mise en œuvre du Pacte budgétaire exige que les règles budgétaires – en particulier la règle d’or – soient inscrites de manière aussi permanente que possible, donc de préférence au niveau constitutionnel, dans le droit national. Cela renforce la force contraignante juridique et rend plus difficile tout assouplissement ou contournement des règles fiscales par une simple législation. Dans de nombreux États parties, dont l’Allemagne, la mise en œuvre est donc passée par une modification de la loi fondamentale ou de la constitution respective. Ceci garantit que les règles fiscales deviennent un élément intégrant et particulièrement protégé du droit budgétaire national et ne peuvent être modifiées que dans des conditions strictes.
Quel est le rapport entre le Pacte budgétaire et le droit primaire de l’UE ?
Le Pacte budgétaire a une nature de traité international et se situe donc formellement en dehors du droit primaire de l’UE (tel que les traités de l’UE). Néanmoins, il se réfère directement à des mécanismes et objectifs du droit de l’Union, comme la surveillance budgétaire prévue par le Pacte de stabilité et de croissance. Les règles contenues dans le Pacte budgétaire ne s’appliquent qu’aux États parties et ne confèrent, en ce sens, ni droits ni obligations immédiats à l’égard des autres États membres de l’UE. Les dispositions transitoires prévoient toutefois que les règles du Pacte budgétaire devront être intégrées dans le droit primaire de l’UE lors de la prochaine réforme des traités, ce qui renforcerait leur effet contraignant au niveau de l’Union.
Quelles sanctions juridiques sont prévues en cas de violation du Pacte budgétaire ?
Les violations des obligations découlant du Pacte budgétaire peuvent donner lieu à des sanctions juridiques : le Pacte lui-même prévoit d’abord des mécanismes destinés à constater et à corriger les violations, notamment la mise en place de mécanismes automatiques de correction au niveau national et une surveillance continue par des organes indépendants. En cas de persistance du non-respect de la discipline budgétaire – par exemple si un État n’applique pas les prescriptions requises dans son droit national – l’article 8 du Pacte budgétaire prévoit la saisine de la Cour de justice de l’Union européenne. Celle-ci peut, en cas de violation persistante, prononcer une amende unique pouvant aller jusqu’à 0,1 % du produit intérieur brut, montant versé au Mécanisme européen de stabilité (MES).
Comment les différends relatifs à l’interprétation et à l’application du Pacte budgétaire sont-ils juridiquement résolus ?
Les différends entre États concernant l’interprétation et l’application du Pacte budgétaire sont réglés selon une procédure de règlement des différends clairement définie. Conformément à l’article 8 du traité, tout État partie estimant que la règle d’or n’est pas suffisamment inscrite dans le droit national d’un autre membre peut porter l’affaire devant la Cour de justice de l’Union européenne. La CJUE statue alors dans le cadre d’une procédure d’infraction de manière contraignante et peut ordonner des mesures ou sanctions appropriées. Pour d’autres questions d’interprétation, selon la matière du traité, une concertation multilatérale ou le recours à un arbitrage peut être prévu. Les arrêts et positions de droit de la CJUE lient et s’imposent aux États parties.
