Notion et portée de l’obligation d’instruction de l’autorité administrative
Die Obligation d’instruction de l’autorité administrative est un principe fondamental du droit de la procédure administrative allemande. Elle impose aux autorités compétentes de rechercher les faits de leur propre initiative, de manière complète, objective et exhaustive, avant toute prise de décision administrative. L’obligation d’instruction garantit que les décisions administratives reposent sur une base factuelle solide, et qu’elles peuvent ainsi être prises en toute légalité et pertinence.
Fondements juridiques
Loi générale sur la procédure administrative (VwVfG)
L’obligation d’instruction est prévue en particulier à l’article 24 de la Loi sur la procédure administrative (VwVfG). Il y est stipulé :
“L’autorité instruit les faits d’office. Elle détermine la nature et l’étendue de l’instruction ; elle n’est pas liée par les allégations et les demandes de preuve des parties.”
Ainsi, la responsabilité première d’une instruction adéquate n’incombe pas aux parties, mais à l’autorité elle-même.
Autres dispositions légales
Outre la VwVfG, de nombreux textes spéciaux contiennent des dispositions similaires concernant l’obligation d’instruction, comme par exemple le Code de la sécurité sociale (SGB) ou le Code fiscal allemand (AO). Les législations procédurales des Länder prévoient également de telles obligations.
Étendue de l’obligation d’instruction
L’obligation d’instruction de l’autorité administrative couvre toutes les enquêtes nécessaires pour établir les faits déterminants pour la décision à prendre. Elle peut également porter tant sur des aspects factuels que juridiques.
Portée et limite
L’étendue de l’instruction dépend de chaque cas d’espèce à décider. Ce qui est déterminant, c’est ce qui est nécessaire pour apprécier la pertinence des faits. Le contenu et l’ampleur de l’obligation dépendent du cadre juridique et de la complexité des faits concernés.
Principe d’instruction (principe d’investigation officielle)
La procédure administrative allemande suit ce qu’on appelle le principe d’investigation officielle (principe d’instruction). Cela signifie que l’autorité doit rechercher activement d’elle-même ; elle n’est pas limitée aux allégués des parties.
Obligations de coopération des parties
Bien que l’autorité doive instruire d’office, de nombreuses dispositions prévoient des obligations de coopération des parties (par ex. § 26 SGB X, § 93 AO). L’autorité peut exiger des actes de coopération, mais elle reste toutefois tenue de procéder à des investigations de sa propre initiative si les parties ne coopèrent pas ou insuffisamment.
Limites de l’obligation d’instruction
L’obligation d’instruction de l’autorité administrative n’est pas illimitée. Elle trouve notamment ses limites lorsque les investigations sont manifestement inappropriées, abusives ou disproportionnées. Le principe d’accélération, issu du principe d’économie procédurale, peut également limiter les devoirs d’instruction.
De plus, l’obligation d’instruction disparaît lorsque les faits sont manifestement évidents ou lorsque les faits essentiels à la décision ne sont pas contestés.
Importance dans la procédure administrative
Garantie de pertinence et de légalité
L’accomplissement complet de l’instruction dans le cadre de la procédure administrative est une condition préalable à une décision sans erreur. Toute violation de l’obligation d’instruction peut entraîner l’illégalité de l’acte administratif. Dans le cadre de la procédure de recours ou de contentieux, il est donc régulièrement vérifié si l’autorité a bien respecté ses obligations d’instruction et d’investigation.
Lien avec d’autres principes procéduraux
L’obligation d’instruction est étroitement liée à d’autres principes de la procédure administrative, tels que le principe du droit d’être entendu (§ 28 VwVfG), le principe de proportionnalité ainsi que le principe de l’investigation officielle.
Protection juridique en cas de violation de l’obligation d’instruction
Une violation de l’obligation d’instruction peut être contestée avec succès par des voies de recours. Une instruction factuelle insuffisante constitue un vice de procédure substantiel pouvant conduire à l’annulation de l’acte administratif concerné. En procédure contentieuse, les juridictions administratives sont alors tenues, le cas échéant, de compléter l’instruction des faits (cf. § 86 de la Loi relative à la juridiction administrative – VwGO).
Exemples tirés de la pratique administrative
- Procédure de délivrance de permis de construire : À cette occasion, l’autorité doit notamment examiner de façon exhaustive la situation réelle du terrain à bâtir, les droits des voisins, les dispositions et intérêts publics applicables.
- Octroi de prestations en matière de droit social : Lorsqu’une demande de prestations sociales est introduite, l’autorité compétente doit vérifier par elle-même tous les faits justificatifs — tels que les revenus ou la situation personnelle — et, le cas échéant, effectuer d’autres investigations.
Différence avec l’obligation de dire la vérité
Contrairement à l’obligation d’instruction, il n’y a généralement pas d’obligation générale de véracité pour les parties dans la procédure administrative. L’initiative pour élucider complètement les faits incombe par conséquent à l’autorité, bien qu’elle dépende des informations et de la coopération des parties.
Comparaison internationale
D’autres systèmes de droit administratif, tels que ceux de l’Autriche ou de la Suisse, connaissent également des principes comparables d’obligation d’instruction ex officio de l’autorité. Les différences relèvent uniquement, au cas par cas, de l’étendue ou des exigences procédurales.
Doctrine et jurisprudence
De nombreuses décisions de justice soulignent le rôle central de l’obligation d’instruction dans la procédure administrative, en particulier la Cour administrative fédérale et les Cours administratives supérieures.
Résumé
Die Obligation d’instruction de l’autorité administrative constitue un pilier essentiel du droit allemand de la procédure administrative. Elle oblige l’autorité à une instruction complète et objective des faits pertinents pour la décision et contribue de manière déterminante à la légalité, à la transparence et à la vérifiabilité des décisions administratives. Les manquements à cette obligation constituent des erreurs procédurales majeures qui peuvent entraîner des conséquences juridiques importantes.
Voir aussi :
Procédure administrative
Principe de l’investigation officielle
Obligation de coopération
Droit d’être entendu
Acte administratif
Questions fréquemment posées
L’obligation d’instruction de l’autorité administrative existe-t-elle même sans demande expresse de la personne concernée ?
L’obligation d’instruction de l’autorité administrative existe en principe indépendamment du fait que la personne concernée sollicite explicitement des explications ou des informations. Selon les règles de procédure pertinentes — en particulier la Loi sur la procédure administrative (VwVfG) au niveau fédéral ou les dispositions équivalentes des Länder —, l’autorité est tenue d’enquêter d’office sur toutes les circonstances essentielles et pertinentes et d’informer les parties de leurs droits et obligations en procédure administrative. Cette obligation découle notamment du principe du procès équitable et du principe de l’investigation officielle (§ 24 VwVfG). L’obligation d’instruction vise à garantir qu’aucune partie à la procédure ne soit désavantagée en raison de l’ignorance de ses droits et devoirs de collaboration et que la procédure se déroule correctement et en toute transparence. L’étendue et la profondeur des explications nécessaires doivent être déterminées en fonction de la situation particulière de chaque cas.
Jusqu’où va l’obligation d’instruction en ce qui concerne les obligations de coopération des parties ?
L’obligation d’instruction de l’autorité administrative s’étend également aux obligations de coopération des parties. L’autorité doit notamment informer les personnes concernées dans quelle mesure et sous quelle forme elles sont tenues ou autorisées à coopérer dans la procédure administrative. Si des documents, des moyens de preuve ou certaines déclarations sont nécessaires à l’instruction des faits, l’autorité doit attirer expressément l’attention sur les obligations afférentes et les délais à respecter. À défaut d’un tel avertissement, il peut en résulter que des conséquences juridiques négatives — telles que la négligence ou la défaillance — ne puissent pas être opposées aux parties. Il est déterminant que la nature des indications soit conforme au principe de bonne foi et aux exigences du cas d’espèce.
L’autorité administrative doit-elle également informer sur les recours juridiques ?
Dans le cadre des dispositions légales, l’autorité administrative a l’obligation, en cas d’acte administratif, d’informer les parties des voies de recours possibles et des délais à respecter (ce que l’on appelle la notification des voies de recours conformément à l’article 37, alinéa 6 VwVfG). À défaut d’une notification valable, le délai pour exercer le recours ne commence en principe pas à courir, ou bien un délai prolongé s’applique. L’obligation d’instruction ne porte pas seulement sur l’information relative aux procédures de recours, mais également sur les autres possibilités de procédure, lorsque cela est nécessaire pour préserver les droits des parties et qu’il n’y a pas de risque pour l’impartialité de l’autorité.
Quelles sont les conséquences d’une violation de l’obligation d’instruction par l’autorité administrative ?
La violation de l’obligation d’instruction peut entraîner d’importantes conséquences juridiques. Ainsi, la décision de l’autorité peut être contestable, voire illégale, si les droits procéduraux essentiels des parties ont été méconnus. En cas d’absence ou d’erreur d’information sur les devoirs de coopération ou de déclaration, une défaillance qui en découlerait ne saurait être retenue d’emblée au détriment des parties. Notamment en procédure de recours ou de contentieux, de telles erreurs procédurales sont souvent considérées comme susceptibles d’être réparées, mais peuvent également conduire à l’annulation totale de la décision ou à son renvoi pour renouvellement de la procédure régulière.
L’obligation d’instruction s’applique-t-elle aussi aux procédures administratives de masse ou automatisées ?
S’agissant des procédures administratives de masse ou automatisées (par exemple dans l’administration fiscale ou lors des procédures automatiques d’amendes routières), l’obligation d’instruction de l’autorité administrative n’est pas complètement suspendue, mais est généralement remplie par des indications et notifications standardisées sur les voies de recours. Il demeure toutefois essentiel de veiller à prendre en compte et à identifier les cas particuliers. Si un cas individuel présente des circonstances particulières, l’autorité demeure tenue de fournir une instruction individuelle complémentaire.
Comment l’obligation d’instruction se rapporte-t-elle aux autres obligations de protection et de coopération de l’autorité ?
L’obligation d’instruction fait partie intégrante du devoir de protection plus large de l’autorité envers les parties à la procédure. Elle complète les obligations générales de conduite impartiale et objective de la procédure, ainsi que de garantie d’une procédure administrative respectueuse de l’État de droit. L’obligation d’instruction ne doit donc pas être considérée isolément, mais interprétée et appliquée en combinaison avec l’ensemble des règles générales du droit administratif (telles que les principes de l’investigation officielle, de transparence et d’équité).
Existe-t-il des exceptions à l’obligation d’instruction de l’autorité administrative ?
L’obligation d’instruction n’est pas illimitée et peut, dans certains cas, être réduite, par exemple lorsqu’il existe des obligations légales de confidentialité ou lorsque l’instruction exhaustive mettrait en péril des intérêts légitimes de tiers. De plus, l’obligation d’instruction disparaît dès lors qu’une conduite en toute connaissance de cause peut être attendue des parties (par exemple en cas de représentation par un Rechtsanwalt) ou lorsque la situation de fait et de droit est clairement établie et qu’aucun besoin d’information ne se manifeste. Dans les procédures d’urgence ou accélérées, le champ de l’instruction peut également être réduit, notamment si une instruction exhaustive serait incompatible avec la nécessité d’une décision rapide.
