Obligation d’exploitation

Obligation d’exploiter

L’obligation d’exploiter est une notion centrale du droit administratif économique allemand, désignant l’obligation juridique de commencer, de maintenir et d’assurer l’exploitation ordonnée d’un établissement, d’une installation ou d’un service ayant fait l’objet d’une autorisation ou d’une concession de droit public. Cette obligation vise notamment à garantir un intérêt général en faveur d’une fourniture durable et fiable de certaines prestations à la collectivité.

Fondements juridiques de l’obligation d’exploiter

Fondement légal

L’obligation d’exploiter trouve son origine dans diverses dispositions légales spéciales du droit public. Elle est majoritairement instituée dans des domaines où l’intérêt général impose une mise à disposition fiable de biens ou de services, notamment dans la loi sur le transport de personnes (PBefG), la loi sur l’énergie (EnWG), le code du commerce (GewO) ainsi que dans les règlements communaux.

• Loi sur le transport de personnes (§ 21 PBefG) : Exige la mise en œuvre continue et conforme des prestations de transport autorisées.
• Loi sur l’économie de l’énergie (§ 17 EnWG, § 4 al. 1 phrase 1 StromGVV/GasGVV) : Règle l’obligation des gestionnaires de réseaux de fournir l’énergie de manière sûre et fiable.
• Code du commerce (§ 15 al. 2 GewO) : Obligation d’exercer l’activité professionnelle de manière régulière après déclaration.
• D’autres dispositions existent notamment dans le droit de l’eau, le droit des déchets, le transport aérien ainsi que dans le droit ferroviaire.

Mission publique et intérêt général

L’obligation d’exploiter résulte souvent de l’attribution d’une mission publique ou d’un monopole, notamment dans le cadre du service public. Elle vise à prévenir les pénuries d’approvisionnement et à protéger les usagers contre une indisponibilité arbitraire ou prolongée de la prestation concernée.

Naissance et conditions de l’obligation d’exploiter

Cas de naissance

L’obligation d’exploiter prend généralement naissance par la délivrance d’une concession, d’une autorisation ou d’un permis administratif comportant une condition ou une clause correspondante. Dans certains cas, elle découle directement de la loi. Elle peut également résulter de la conclusion d’un contrat de droit public.

Conditions typiques

La condition requise est en général l’existence effective d’une exploitation au sens de la norme légale spécialisée applicable. On distingue à ce titre les exploitations soumises à autorisation, les exploitations commerciales et celles de droit public. L’étendue et l’intensité précises de l’obligation d’exploiter sont déterminées par l’objet de la loi concernée et les objectifs du service public.

Étendue et modalités de l’obligation d’exploiter

Contenu de l’obligation d’exploiter

La personne tenue à l’obligation doit maintenir l’exploitation de manière ordonnée, continue et dans la mesure convenue ou prescrite, conformément aux exigences légales ou autorisées. Cela comprend en particulier :

• Exploitation continue : Le service ou l’offre doit être assuré de façon régulière et sans interruption, ou à tout le moins selon le plan d’exploitation ou d’horaires établi.
• Qualité minimale : La prestation offerte doit répondre aux exigences légales de qualité et à l’état de la technique.
• Horaires d’ouverture : Respect des heures d’ouverture ou d’exploitation fixées ou autorisées.
• Garantie de disponibilité : Mise à disposition des ressources et infrastructures nécessaires.

Exceptions et restrictions

Il est possible de déroger à l’obligation d’exploiter lorsque des cas d’exception prévus par la loi s’appliquent. C’est souvent le cas en cas de force majeure, de défaillances techniques, de mesures de prévention des dangers ou avec l’autorisation des autorités lors de situations d’urgence. L’arrêt ou la modification de l’exploitation peut également être autorisée ponctuellement, mais nécessite en règle générale une approbation expresse de l’autorité compétente.

Surveillance, contrôle et mise en œuvre de l’obligation d’exploiter

Mécanismes de surveillance et de contrôle

Le respect de l’obligation d’exploiter est contrôlé par l’autorité de surveillance compétente. Il peut s’agir, par exemple, de l’office du commerce, de l’Agence fédérale des réseaux ou d’autres autorités de régulation spécialisées. Divers instruments de contrôle sont à la disposition des autorités, tels que :

• Contrôles réguliers d’exploitation
• Obligations de notification et de rapport
• Visites sur site et contrôles inopinés

Sanctions en cas d’infraction

Une violation de l’obligation d’exploiter peut être sanctionnée de différentes manières. Les conséquences typiques sont :

• Avertissements et injonctions administratives
• Voies d’exécution administratives (exécution d’office, astreinte)
• Amendes administratives
• Retrait de l’autorisation ou suppression du permis
• Obligation de verser des dommages-intérêts aux tiers

Chaque mesure est déterminée en fonction de la gravité de l’infraction et des droits affectés.

Fin de l’obligation d’exploiter

Cas d’extinction

L’obligation d’exploiter prend fin en principe par :

• Expiration de la durée de l’autorisation ou de la concession
• Restitution ou retrait définitif de l’autorisation
• Arrêt définitif et autorisé de l’exploitation

Dans certains cas, l’obligation d’exploiter peut également cesser ultérieurement à la suite de modifications législatives ou de restructurations (par exemple : privatisation, entrée sur le marché de nouveaux opérateurs).

Obligation d’exploiter dans certains secteurs

Transports publics locaux

Dans le secteur des transports publics locaux, les entreprises de transport sont tenues, en vertu du PBefG, d’assurer le service régulier des lignes. L’organisation précise de l’exploitation est régie par l’horaire approuvé. Les dérogations ne sont autorisées qu’exceptionnellement et sur déclaration à l’autorité compétente.

Économie de l’énergie

Les gestionnaires de réseaux électriques et gaziers ont l’obligation, en vertu de l’EnWG, de garantir des réseaux énergétiques durables, sûrs et performants. Ici, l’obligation d’exploiter porte notamment sur la sécurité d’approvisionnement et la protection des consommateurs.

Restaurants et hôtellerie

Selon le code du commerce, une ouverture régulière ou des horaires d’exploitation déterminés peuvent être imposés aux restaurants. En cas de violation persistante de l’obligation d’exploiter, un retrait de l’autorisation peut être envisagé.

Importance et objectif

L’obligation d’exploiter contribue de manière déterminante à assurer un approvisionnement de base fiable pour la population et protège les infrastructures critiques contre des défaillances ou l’abandon unilatéral par l’exploitant. Elle constitue un élément essentiel du droit administratif économique allemand et équilibre l’intérêt général avec les intérêts privés de l’entreprise.

Bibliographie

• Schmidt-Bleibtreu, Kündigung und Beendigung von Betriebspflichten, NVwZ 2006, 1129 ss.
• Schenke, Schutz administratif de groupes de clientèle, JZ 2004, 477 ss.
• Koch/Jäde dans Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Commentaire, § 15 GewO
• Oechsler, Obligation d’exploiter dans l’Enzyklopädie der Rechtswissenschaft, Tome XIX

État : juin 2024

Questions fréquemment posées

Qui est soumis à l’obligation d’exploiter et sur quel fondement juridique repose-t-elle ?

L’obligation d’exploiter incombe en principe aux personnes morales et physiques qui exploitent un établissement public, une concession ou des installations soumises à autorisation, servant l’intérêt général et le service public. La base juridique de cette obligation se trouve généralement dans des prescriptions spéciales telles que la loi sur le transport de personnes (§ 21 PBefG), le code du commerce (§ 15 al. 1 GewO) ou des lois régionales équivalentes. L’obligation découle en outre des autorisations et concessions de droit public qui imposent, à titre de condition, la continuité et la conformité de l’exploitation. L’obligation d’exploiter vise à garantir un approvisionnement continu de la collectivité ou de certains groupes d’utilisateurs, et à ce que l’exploitant assume sa responsabilité de bon fonctionnement de l’activité autorisée.

Quelles exceptions à l’obligation d’exploiter existent et comment sont-elles réglementées juridiquement ?

Des exceptions à l’obligation d’exploiter peuvent être temporairement ou définitivement accordées par la loi ou par les autorités, dès lors que des motifs impérieux sont établis. Les raisons les plus fréquentes sont l’inacceptabilité économique, un danger pour la sécurité ou l’ordre public, des perturbations opérationnelles inévitables (force majeure), des fermetures ordonnées par l’autorité ou des interruptions ponctuelles du service autorisées selon la législation sectorielle. Sur le plan juridique, la condition déterminante est la présence d’un motif d’exception qui doit être soumise à la demande auprès de l’autorité compétente et faire l’objet d’un acte administratif explicite. L’autorisation est toujours soumise à un examen individuel et n’est accordée que si l’intérêt public à l’interruption prévaut sur le principe d’approvisionnement continu.

Quelles sont les conséquences pour l’exploitant en cas de violation de l’obligation d’exploiter ?

Le non-respect de l’obligation d’exploiter peut avoir de graves conséquences juridiques et économiques pour l’exploitant. En droit administratif, une violation intentionnelle ou par négligence entraîne en général des mesures de police administrative allant jusqu’au retrait de l’autorisation ou de la concession (§ 25 PBefG ; § 49 GewO). De plus, des amendes ou des astreintes importantes peuvent être prononcées. En droit civil, l’exploitant peut être tenu responsable des préjudices causés par le non-respect de l’obligation et poursuivi par les usagers pour obtenir réparation. L’étendue de la responsabilité dépend des principes généraux du BGB (§ 280 ss. BGB) ainsi que de dispositions spécifiques du droit commercial ou administratif. En cas de faute grave, la responsabilité pénale peut également être engagée (par exemple en cas de dol ou de mise en danger de tiers).

Comment demander une cessation temporaire d’exploitation ?

Une cessation temporaire doit être demandée de manière formelle ou informelle auprès de l’autorité compétente. La demande doit généralement comporter des justifications détaillées ainsi que les pièces nécessaires prouvant le caractère nécessaire de la suspension. Sont fréquemment exigés : la durée, le motif de la cessation, les mesures de remédiation prévues, ainsi qu’une évaluation des conséquences pour les personnes concernées. L’autorité vérifie si les conditions légales ou réglementaires d’exception sont effectivement réunies, et statue par décision. Une cessation arbitraire sans autorisation est généralement considérée comme une infraction administrative et formellement interdite.

L’obligation d’exploiter s’applique-t-elle aussi en cas d’événements exceptionnels tels que catastrophes naturelles ou pandémies ?

En cas d’évènements exceptionnels tels que catastrophes naturelles, pandémies ou autres cas de force majeure, l’obligation d’exploiter n’est généralement pas supprimée mais simplement limitée. Dans ces situations, la législation prévoit généralement des mesures d’adaptation ou des exceptions, permettant à l’exploitant de restreindre temporairement son activité ou de prendre des mesures de sécurité sans contrevenir à l’obligation d’exploiter. L’exploitant reste toutefois tenu de faire tout ce qui est raisonnablement possible pour maintenir, autant que possible, l’approvisionnement et réduire la durée de l’interruption. Une suspension complète de l’obligation n’est effective que si un cas d’exception est officiellement reconnu et ordonné.

Les tiers peuvent-ils demander en justice le respect de l’obligation d’exploiter ?

En principe, les personnes directement concernées, en particulier les usagers ou clients des installations en cause, disposent, sous certaines conditions, d’un droit subjectif public à agir en justice pour exiger le respect de l’obligation d’exploiter. L’action vise alors l’exploitant (civilement) ou l’autorité d’autorisation (administrativement), dans le but d’imposer l’ouverture ou la reprise de l’exploitation. Cependant, ce droit d’action est souvent restreint et soumis à des conditions formelles exigeantes, notamment lorsque l’obligation vise la protection de l’intérêt général et non d’intérêts individuels. De telles actions n’aboutissent généralement que si le droit d’utiliser l’installation existe et est refusé sans motif légitime.

Comment l’obligation d’exploiter se coordonne-t-elle avec d’autres obligations légales de l’exploitant, par exemple la sécurité routière ?

L’obligation d’exploiter est toujours en corrélation avec d’autres obligations légales de l’exploitant, telles que celles concernant la sécurité ou la protection de l’environnement. Il s’applique le principe selon lequel l’obligation d’exploiter ne saurait prévaloir sur le respect d’autres obligations légales ni en limiter la portée. Ainsi, en cas de danger grave pour la collectivité ou pour des droits protégés, l’exploitant doit donner la priorité à sa responsabilité en matière de prévention des risques – quitte à restreindre ou interrompre (avec autorisation) l’exploitation. En pratique, obligation d’exploiter et autres obligations d’exploitant doivent toujours être mises en balance au cas par cas, et, le cas échéant, coordonnées avec l’autorité compétente.