Mauvais usage du pouvoir discrétionnaire

Mauvais usage du pouvoir discrétionnaire

Définition du terme

Der Mauvais usage du pouvoir discrétionnaire est un concept central du droit administratif et désigne l’exercice du pouvoir discrétionnaire administratif d’une manière qui n’est pas couverte par la loi ou qui est inadaptée sur le fond. Le terme est étroitement lié au contrôle juridictionnel de l’action administrative et constitue un point d’ancrage important pour la vérification judiciaire des actes administratifs.

Bases juridiques

Fondements légaux

Le droit d’exercer le pouvoir discrétionnaire et le contrôle du mauvais usage de ce pouvoir sont notamment régis en Allemagne par la loi sur la procédure administrative (VwVfG). Les §§ 40, 114 de la VwGO (Code de juridiction administrative) définissent l’étendue et les limites du contrôle juridictionnel du pouvoir discrétionnaire des autorités.

Fonction du pouvoir discrétionnaire

L’attribution du pouvoir discrétionnaire permet à une autorité administrative de choisir entre différentes conséquences juridiques. En l’absence d’exercice du pouvoir discrétionnaire, ou en cas d’exercice erroné, on parle d’erreur de pouvoir discrétionnaire. Le mauvais usage du pouvoir discrétionnaire représente alors l’une des différentes formes de cette erreur.

Typologie des erreurs de pouvoir discrétionnaire

L’administration ne peut pas exercer le pouvoir discrétionnaire qui lui est conféré de manière arbitraire. L’exercice du pouvoir discrétionnaire est soumis à certaines limites légales, dont la violation provoque différentes formes d’erreur de pouvoir discrétionnaire.

Types d’erreurs de pouvoir discrétionnaire

On distingue en principe les erreurs de pouvoir discrétionnaire suivantes :

• Non-usage du pouvoir discrétionnaire (aussi : sous-utilisation du pouvoir discrétionnaire) : L’autorité se croit à tort liée et n’utilise pas du tout son pouvoir discrétionnaire.
• Dépassement du pouvoir discrétionnaire : L’autorité dépasse le cadre du pouvoir discrétionnaire fixé par la loi.
• Mauvais usage du pouvoir discrétionnaire : Le pouvoir discrétionnaire est exercé sur une base inappropriée, par exemple en s’appuyant sur des considérations étrangères à l’objet.

Le mauvais usage du pouvoir discrétionnaire, dans cette typologie, désigne la situation où l’autorité fait usage de son pouvoir discrétionnaire, mais de manière illégale, notamment de façon inappropriée ou arbitraire.

Caractéristiques du mauvais usage du pouvoir discrétionnaire

Considérations inappropriées

Un mauvais usage existe notamment lorsque les décisions sont fondées sur des motifs inappropriés, arbitraires ou indéfendables. Il s’agit par exemple :

• des intérêts personnels des décideurs,
• de la prise en compte d’influences politiques illicites,
• des motifs discriminatoires ou
• de l’ignorance d’aspects pertinents et significatifs propres à chaque cas individuel (« déficit de pondération »).

Non-respect de la finalité légale

Un mauvais usage se produit également lorsque la décision prise en vertu du pouvoir discrétionnaire ne correspond pas à l’objectif pour lequel ce pouvoir a été accordé (ce que l’on appelle la déviation de finalité). Il est alors déterminant de savoir si la décision sert l’objectif visé par la réglementation légale.

Déséquilibre des moyens

L’utilisation d’un moyen inadapté, non nécessaire ou disproportionné pour atteindre un objectif légitime peut également constituer un mauvais usage du pouvoir discrétionnaire.

Contrôle externe et contrôlabilité judiciaire

Les tribunaux administratifs vérifient les décisions relevant du pouvoir discrétionnaire uniquement afin de constater l’existence d’erreurs, en particulier d’un mauvais usage. Selon le § 114 phrase 1 VwGO, un acte administratif peut être annulé lorsque et dans la mesure où l’administration n’a pas exercé son pouvoir discrétionnaire ou l’a exercé de façon erronée, notamment sous la forme d’un mauvais usage.

Le contrôle judiciaire se limite au respect des exigences légales. L’exécution même du pouvoir discrétionnaire n’est pas examinée afin de savoir si le juge aurait pris une autre décision, mais uniquement pour vérifier si l’autorité a dépassé les limites légales de son pouvoir discrétionnaire (dépassement du pouvoir discrétionnaire), ne l’a pas exercé (non-usage du pouvoir discrétionnaire) ou a utilisé des critères inappropriés lors de son exercice (mauvais usage).

Importance dans la pratique administrative

Conséquences d’un mauvais usage

Si, suite à un contrôle judiciaire, un mauvais usage est constaté, l’acte administratif correspondant est illégal et sera annulé. L’autorité doit alors, après la procédure judiciaire et en tenant compte de l’avis juridique du tribunal, reprendre une décision ; cependant, le tribunal ne remplace en principe pas la décision discrétionnaire de l’administration par sa propre appréciation.

Litiges et exemples

Des exemples pratiques de mauvais usage du pouvoir discrétionnaire se trouvent par exemple

• dans le choix entre plusieurs candidats lors de l’octroi de prestations publiques,
• dans le retrait d’autorisations fondé sur des motifs politiques ou
• dans l’attribution de marchés publics sans respect des critères d’aptitude ou d’égalité de traitement.

Résumé

Le mauvais usage du pouvoir discrétionnaire constitue un critère de contrôle essentiel pour la vérification des décisions administratives. Il protège les citoyens et les entreprises contre les interventions arbitraires ou inappropriées et garantit le respect des principes de l’État de droit dans l’action administrative. Une délimitation précise et circonstanciée du mauvais usage est fondamentale pour la légalité des actes administratifs et découle d’une jurisprudence étendue, surtout judiciaire.

Lectures complémentaires

• Code de procédure administrative (VwGO)
• Loi sur la procédure administrative (VwVfG)
• Kopp/Schenke : Verwaltungsgerichtsordnung, Commentaire
• Sachs/Birkenfeld : Droit public

Cette contribution offre une présentation complète de la notion de mauvais usage du pouvoir discrétionnaire sous l’angle juridique et sert d’ouvrage de référence pour toutes les questions relatives à l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans l’administration.

Questions fréquemment posées

Quelles sont les conséquences juridiques d’un mauvais usage du pouvoir discrétionnaire par une autorité ?

Un mauvais usage du pouvoir discrétionnaire, aussi appelé erreur de pouvoir discrétionnaire, peut entraîner d’importantes conséquences juridiques. En droit administratif allemand, un tel mauvais usage, par exemple lorsque l’autorité est guidée par des considérations étrangères à l’objet ou n’exerce pas le pouvoir discrétionnaire de façon compréhensible, conduit généralement à l’illégalité de l’acte administratif concerné. La personne concernée peut alors utiliser des voies de recours telles que le recours gracieux ou le recours contentieux. Le tribunal administratif vérifie alors s’il existe effectivement une erreur de pouvoir discrétionnaire. Si une telle erreur est constatée judiciairement, le tribunal annule l’acte attaqué ou oblige l’autorité à reprendre une décision en respectant les exigences légales. Dans certains cas, notamment en présence de décisions règlementées, l’autorité peut également être tenue d’édicter un acte administratif déterminé (§ 113 al. 5 phrase 1 VwGO).

Quelle est la différence entre le mauvais usage du pouvoir discrétionnaire et les autres erreurs de pouvoir discrétionnaire ?

Le mauvais usage du pouvoir discrétionnaire est l’une des diverses formes d’erreur de pouvoir discrétionnaire distinguées en droit administratif. Outre le mauvais usage, il existe notamment le non-usage du pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire l’omission totale de l’exercice du pouvoir malgré l’existence d’une habilitation, ainsi que le dépassement de ce pouvoir, où l’autorité outrepasse les limites légales du pouvoir qui lui a été conféré. Le mauvais usage signifie que, bien qu’en principe le pouvoir discrétionnaire soit exercé, la décision repose toutefois sur des considérations inappropriées ou contraires à la loi. En revanche, le non-usage s’applique lorsque l’autorité croit à tort être obligée d’adopter une certaine mesure sans appréciation ou lorsqu’elle méconnaît totalement l’existence de ce pouvoir. Une distinction précise est nécessaire, car le contrôle juridictionnel des erreurs de pouvoir discrétionnaire implique des exigences différentes.

Quels critères un tribunal administratif applique-t-il pour vérifier un mauvais usage allégué du pouvoir discrétionnaire ?

Un tribunal administratif est soumis à la méthode de contrôle dite restreinte lors du contrôle du pouvoir discrétionnaire administratif. Le contrôle du juge se limite à vérifier si l’autorité a dépassé les limites légales de son pouvoir discrétionnaire ou en a fait un usage inadéquat au regard de l’objectif de l’habilitation (§ 114 phrase 1 VwGO). Un mauvais usage est notamment retenu lorsque l’autorité a fondé sa décision sur des considérations étrangères à l’objet ou arbitraires, n’a pas pris en compte des circonstances pertinentes ou n’a pas motivé de façon compréhensible sa décision. Le pouvoir discrétionnaire de l’administration n’est pas remplacé par celui du tribunal, seul un contrôle de la légalité ayant lieu. En cas de mauvais usage, le juge renvoie en principe l’affaire à l’autorité.

Quel rôle jouent les considérations objectives et étrangères à l’objet dans le mauvais usage du pouvoir discrétionnaire ?

Les considérations objectives sont essentielles à l’exercice du pouvoir discrétionnaire et résultent généralement de l’objectif de la loi, de la place systématique de la norme et des intérêts évidents des parties concernées. Un mauvais usage existe particulièrement lorsque la décision de l’autorité se fonde sur des motifs étrangers, c’est-à-dire sur des considérations étrangères à l’objet de la norme. Il peut s’agir, par exemple, de préférences politiques, d’aversion personnelle envers les intéressés ou d’avantages pour des tiers non concernés. Il doit rester compréhensible et transparent que l’autorité ne s’est appuyée que sur des considérations reconnues ou implicitement admises par la loi. Une décision fondée sur des critères étrangers à l’objet est toujours illégale.

Un mauvais usage du pouvoir discrétionnaire par une autorité est-il curable ou conduit-il nécessairement à l’annulation de l’acte administratif ?

La constatation d’un mauvais usage conduit en principe à l’illégalité de l’acte administratif, mais pas obligatoirement à son annulation. Dans la procédure de recours gracieux, l’autorité peut corriger son erreur elle-même et remplacer l’acte administratif par une décision régulière (§ 45 VwVfG). Même au cours de la procédure judiciaire, l’autorité peut compléter ou rectifier ses considérations tant que cela n’aboutit pas à une atteinte injustifiée aux droits de la partie concernée. Il faut cependant que seuls les aspects juridiques et la motivation de l’acte soient précisés, sans introduire de nouveaux faits non encore examinés. Une régularisation est donc possible, à moins que l’erreur ne soit d’une gravité telle que toute la procédure en découle.

Comment la personne concernée peut-elle présenter et prouver de manière substantielle un mauvais usage du pouvoir discrétionnaire ?

La charge de la présentation des faits pour invoquer un mauvais usage du pouvoir discrétionnaire revient en principe à la personne concernée, qui doit démontrer que l’autorité a exercé ce pouvoir de manière illégale. À cette fin, elle doit avancer des éléments concrets, comme l’omission d’éléments importants dans la décision, une motivation illogique ou contradictoire, ou la non prise en compte de points pertinents. La preuve s’effectue souvent au moyen du dossier administratif et des auditions ou avis écrits de l’autorité. Puisque les décisions discrétionnaires sont en principe soumises à une obligation de motivation selon § 39 VwVfG, une violation de cette obligation peut être considérée comme un indice de mauvais usage. Le tribunal vérifie alors la réalité et le lien de causalité de l’erreur alléguée par le demandeur.

Quels exemples jurisprudentiels illustrent tout particulièrement le mauvais usage du pouvoir discrétionnaire ?

La jurisprudence pertinente fournit de nombreux exemples de mauvais usage du pouvoir discrétionnaire. Il s’agit souvent de situations où des autorités se réfèrent à des critères non prévus par la loi lors de l’octroi d’autorisations, comme des relations personnelles ou des considérations politiques. La non-prise en compte d’intérêts fondamentaux des personnes concernées, par exemple le refus d’un permis d’exploitation sans tenir compte des besoins économiques essentiels, est également régulièrement sanctionnée par les juges (par ex., BVerwG, arrêt du 9 juillet 1987 – 3 C 1.85). Les juges ont également précisé qu’un exercice du pouvoir discrétionnaire de manière globale ou « schématique », c’est-à-dire sans prise en considération de chaque cas individuel, constitue une erreur discrétionnaire (voir aussi OVG Münster, arrêt du 20 janvier 2010 – 6 A 1128/08). De telles décisions sont généralement annulées et les autorités tenues de reprendre une décision discrétionnaire appropriée.