Légalité de l'administration | Bedeutung & Erklärung

Notion et principe de légalité de l’administration

Die Légalité de l’administration est un principe central du droit public et désigne l’obligation pour l’administration publique d’agir en conformité permanente avec le droit en vigueur. Ce principe découle directement du principe de l’État de droit et est expressément consacré dans les constitutions fédérale et des Länder. L’administration doit fonder l’ensemble de ses actes sur les lois et les autres dispositions juridiques (principe de légalité).

Évolution historique

Le principe de la légalité de l’administration s’est développé au cours de l’émergence de l’État constitutionnel moderne au XIXe siècle. Avec le remplacement des formes de domination absolutistes, le principe de l’État de droit a consacré la soumission de tous les pouvoirs publics – y compris l’administration – au droit et à la loi. En droit allemand, l’article 20, alinéa 3 de la Loi fondamentale constitue notamment un point d’ancrage central : « Le pouvoir législatif est lié à l’ordre constitutionnel, le pouvoir exécutif et la jurisprudence sont liés à la loi et au droit. »

Classement systématique

Principe de légalité et principe d’opportunité

Le principe de légalité (obligation de respecter la loi) oblige l’administration à agir dans le cadre du droit en vigueur. Cela inclut tant le droit formel que le droit matériel. Dans certains domaines, par exemple en droit de police, le principe de légalité est complété par le principe d’opportunité (pouvoir discrétionnaire), qui accorde à l’administration une marge de manœuvre à l’intérieur des prescriptions légales. Cela ne change toutefois rien à l’obligation fondamentale de l’administration de se conformer au droit applicable.

Obligation de respecter la loi

Conformément à l’art. 20 al. 3 GG, § 36 al. 1 VwVfG ainsi qu’à d’autres dispositions spéciales, l’administration ne peut agir que si et dans la mesure où une loi le permet ou l’ordonne. Toute violation de l’obligation de respecter la loi rend généralement la mesure administrative illégale.

Exercice du pouvoir discrétionnaire

Lorsque les lois accordent un pouvoir discrétionnaire à l’administration, celle-ci doit choisir entre plusieurs décisions légalement admissibles. Même ici, il convient de respecter les limites légales (théorie des erreurs de pouvoir discrétionnaire, qui qualifie notamment l’abus, l’excès ou l’insuffisance de pouvoir discrétionnaire d’irréguliers).

Sources juridiques pertinentes

Les principales sources pour la légalité de l’administration sont :

Loi fondamentale (notamment art. 20 al. 3 GG)
Constitutions des Länder
Lois sur la procédure administrative (par exemple VwVfG fédérale et des Länder)
Lois sectorielles (telles que le Code de l’urbanisme, lois de police, Codes de la Sécurité sociale, etc.)
Directives administratives générales et règlements
Droit primaire et secondaire européen

Portée et application

Obligation pour l’administration de respecter la loi et le droit

L’obligation pour l’administration de respecter la loi et le droit couvre deux dimensions centrales :

Légalité matérielle: L’administration ne peut adopter que des mesures compatibles avec une norme supérieure (par exemple le droit constitutionnel, le droit fédéral, le droit des Länder, le droit de l’Union). Les dispositions juridiques pertinentes doivent servir de fondement et être respectées pour chaque mesure.

Légalité formelle: En outre, les actes administratifs doivent être pris selon la procédure prescrite, avec les formes requises (par exemple, forme écrite, obligations d’audition, motifs obligatoires) et dans le respect de la compétence.

Protection juridique et contrôle

La légalité de l’action administrative est garantie par plusieurs instances de contrôle :

Autocontrôle de l’administration (remontrance, contrôle hiérarchique)
Contrôle parlementaire
Protection juridictionnelle assurée par les tribunaux administratifs

Les citoyennes et citoyens peuvent, conformément à l’art. 19 al. 4 GG, obtenir une protection juridictionnelle contre l’action administrative illégale. Devant le juge administratif, il est vérifié si les mesures contestées sont matériellement et formellement légales.

Médiateurs et commissions des pétitions
Cour de justice de l’Union européenne pour les questions de droit de l’Union

Conséquences des actes administratifs illégaux

Nullité et contestabilité

Une violation du principe de légalité peut entraîner la nullité (invalidité) ou la contestabilité d’un acte administratif, selon la gravité et la nature de la violation (§§ 44, 45 VwVfG). Un acte administratif est nul s’il présente des vices graves et manifestes ou s’il viole les bonnes mœurs ou l’ordre public. En cas de simple contestabilité, l’acte reste valable jusqu’à son annulation par le juge.

Droits à indemnisation et responsabilité administrative

Un comportement illégal de l’administration peut entraîner des obligations d’indemnisation (§ 839 BGB en relation avec l’art. 34 GG), dès lors que des tiers voient leurs droits violés par la faute de l’administration.

Conséquences disciplinaires

En cas de comportement illégal intentionnel ou gravement négligent, des mesures disciplinaires peuvent être prises à l’encontre de la personne responsable.

Distinction par rapport à d’autres principes

La légalité de l’administration est étroitement liée à d’autres principes fondamentaux du droit public. Il convient notamment de distinguer entre :

Légalité
Rationalité (efficacité, économie, efficience)
Proportionnalité
Principe de protection de la confiance légitime

Il convient d’opérer une distinction. Tandis que la rationalité met l’accent sur le « pourquoi et comment » de l’activité administrative, la légalité place le respect de la loi et du droit au cœur de toute mesure.

Légalité de l’administration en droit de l’Union européenne

Le droit primaire et secondaire de l’Union européenne impose également l’obligation pour l’administration de respecter la loi. Cela concerne tant les actes de transposition que d’application du droit de l’Union par les États membres, qui sont tenus de respecter le principe de protection juridictionnelle effective et le droit à un recours juridictionnel (art. 47 CFR).

Littérature et normes complémentaires

Pour approfondir le principe de légalité de l’administration, les lois et commentaires suivants sont notamment pertinents :

Loi fondamentale pour la République fédérale d’Allemagne (art. 20 al. 3 GG, art. 19 al. 4 GG)
Loi sur la procédure administrative (VwVfG)
Droit administratif général, manuels et commentaires
Procédure administrative contentieuse

Résumé

Die Légalité de l’administration constitue la norme fondamentale de toute action administrative en Allemagne. Elle garantit la protection du citoyen contre les interventions arbitraires de l’État, assure le contrôle de l’administration et forme la base de l’État de droit effectif. Ce principe lie tous les échelons de l’administration, de la décision au contrôle, et crée également un droit exécutoire de l’individu au respect de la loi et du droit.

Questions fréquemment posées

Comment un tribunal administratif examine-t-il la légalité d’un acte administratif ?

Le contrôle d’un acte administratif par le tribunal administratif s’effectue sur la base du principe de légalité de l’administration. Il est d’abord examiné si l’autorité compétente était compétente pour édicter l’acte administratif contesté (compétence territoriale, matérielle et de niveau). Ensuite, le tribunal vérifie si les conditions de procédure, notamment le droit d’audition (§ 28 VwVfG) et d’autres prescriptions procédurales, ont été respectées. Du point de vue du droit matériel, il contrôle si les fondements juridiques pertinents ont été appliqués conformément à leur contenu (fondement juridique et ses conditions). Le tribunal vérifie également si la marge d’appréciation prévue par la loi (le cas échéant) a été légalement exercée ou s’il existe une erreur de pouvoir discrétionnaire. Enfin, il évalue si l’acte administratif a été formellement promulgué conformément aux exigences (par ex. notification correcte, motivation obligatoire) et s’il est conforme au droit supérieur, notamment aux droits fondamentaux. Le contrôle juridictionnel repose en principe sur ce que l’on appelle le « plein contrôle du fond ».

Quelle est l’importance de la réserve de la loi et du principe de légalité pour l’administration ?

La réserve de la loi impose à l’administration de fonder toute mesure contraignante ou tout pouvoir public sur une base légale expresse. Cela signifie qu’aucune action administrative ne peut avoir lieu sans habilitation légale, en particulier lorsque des droits fondamentaux sont en jeu ou que des atteintes aux droits subjectifs des citoyens sont possibles. Le principe de légalité (principe de la légalité) oblige en outre l’administration à agir uniquement dans le cadre des lois (primauté de la loi) ; toute action administrative contraire à la loi est illégale et contestable. Les deux principes servent à limiter et à contrôler le pouvoir de l’État et sont des piliers centraux du principe de l’État de droit selon l’art. 20 al. 3 GG.

Que signifie l’erreur de pouvoir discrétionnaire dans l’examen de la légalité d’un acte administratif ?

Pour les actes administratifs avec pouvoir discrétionnaire, le tribunal administratif vérifie si l’autorité a exercé ce pouvoir correctement. Selon § 40 VwVfG, il convient principalement de distinguer trois types d’erreurs de pouvoir discrétionnaire : le non-usage du pouvoir discrétionnaire (omission d’user du pouvoir discrétionnaire), l’excès (action hors des limites légales du pouvoir discrétionnaire) et le détournement de pouvoir (violation de la finalité légale du pouvoir discrétionnaire ou mauvaise appréciation des éléments pertinents pour la décision). En cas d’erreur de pouvoir discrétionnaire, l’acte administratif est illégal ; dans certains cas, le tribunal contraint l’administration à exercer à nouveau le pouvoir discrétionnaire (réduction du pouvoir discrétionnaire à néant ou recours en injonction).

Un acte administratif illégal peut-il néanmoins être valable ?

Un acte administratif illégal est en principe valable (§ 43 al. 1 VwVfG) tant qu’il n’est pas annulé. Ce principe repose sur la force obligatoire des actes administratifs afin d’assurer la sécurité du droit et de l’administration. La validité prend fin uniquement lorsque l’acte administratif est supprimé par retrait, révocation ou annulation réussie. Un acte administratif n’est nul au sens du § 44 VwVfG que s’il présente des vices particulièrement graves, notamment en cas de nullité manifeste, comme de graves manquements formels ou d’atteinte à l’ordre public.

Quelles sont les conditions légales de la révocation et du retrait d’un acte administratif illégal ?

Le retrait d’un acte administratif illégal favorable est régi par le § 48 VwVfG. Il est en principe possible, mais, pour les actes favorables, il suppose la preuve de l’illégalité, l’exercice du pouvoir discrétionnaire et, le cas échéant, le respect du principe de protection de la confiance légitime. La révocation d’un acte administratif légal est prévue par le § 49 VwVfG et n’est possible que dans les circonstances qui y sont énumérées (par exemple, clause de révocation, modification ultérieure de la situation de fait ou de droit, intérêt général). Dans tous les cas, il convient de respecter les prescriptions procédurales impératives, notamment l’audition de la personne concernée, et les dispositions particulières relatives à la protection de la confiance légitime.

Quel rôle jouent les droits fondamentaux dans le contrôle juridique de l’administration ?

Les droits fondamentaux agissent en tant que décisions de valeur objectives et droits subjectifs de défense à l’égard de l’administration. Toute mesure administrative doit être conforme aux droits fondamentaux de la personne concernée ; à défaut, il y a violation du principe de proportionnalité ou de droits fondamentaux spécifiques, tels que le droit général à la personnalité ou la garantie de propriété. Les juridictions examinent si les atteintes aux droits fondamentaux reposent sur une base légale et respectent notamment les exigences de proportionnalité – adéquation, nécessité, proportionnalité au sens strict. En cas de non-respect de ces limites, un acte administratif peut être déclaré illégal.

Dans quelle mesure les actes purement matériels de l’administration peuvent-ils être contrôlés juridiquement ?

Même les mesures purement matérielles de l’administration, qui ne constituent pas des actes administratifs au sens du § 35 VwVfG (par exemple, actes matériels), sont soumises au contrôle juridique. Il existe des possibilités de recours si la mesure porte atteinte à des droits fondamentaux ou à d’autres intérêts juridiques de la personne. Le juge vérifie alors si l’administration est liée par les prescriptions légales et notamment si les droits fondamentaux et le principe général d’interdiction de l’arbitraire ont été respectés. Des prétentions peuvent exister, par exemple, tendant à la cessation, à la suppression ou à la réparation des conséquences, les exigences du droit administratif général – notamment la nécessité d’une base légale pour l’ingérence – restant applicables.