Notion et nature de l’illégalité administrative
L’illégalité administrative désigne le comportement illicite d’une administration dans le cadre de son activité officielle. Elle englobe tous les actes, omissions ou mesures prises par les autorités qui contreviennent à des normes juridiques en vigueur. Ce concept est fondamental pour comprendre l’État de droit et les exigences imposées à l’administration, car il garantit une protection juridique effective des citoyen·nes contre les mesures administratives.
La notion ne se limite pas à la violation des droits subjectifs des individus, mais inclut également les atteintes aux normes juridiques objectives. L’illégalité administrative se distingue ainsi de l’infraction pénale et de l’illégalité en droit privé, mais présente fréquemment des recoupements avec d’autres matières juridiques, notamment la responsabilité des agents publics et le droit disciplinaire.
Fondements juridiques de l’illégalité administrative
Fondements constitutionnels
La Loi fondamentale allemande (Grundgesetz) oblige l’administration publique à respecter la légalité et le droit (art. 20 al. 3 GG – principe de la légalité administrative). Toute violation de ces devoirs fondamentaux constitue généralement une illégalité administrative. Par ailleurs, les droits fondamentaux (par exemple, art. 2 al. 1, art. 3, art. 19 al. 4 GG) imposent des obligations de protection en faveur des individus, dont le non-respect peut être qualifié d’illégalité administrative.
Fondements législatifs ordinaires
Au niveau législatif ordinaire, les principales règles se trouvent dans la Loi sur la procédure administrative (VwVfG), le Code de justice administrative (VwGO) ainsi que dans de nombreuses lois spéciales (par exemple, le Code de sécurité sociale, le Code de l’urbanisme). Les actes administratifs entachés d’erreurs, les vices de procédure, l’abus de pouvoir discrétionnaire ou l’omission de mesures administratives nécessaires sont des manifestations typiques de l’illégalité administrative.
Types d’illégalité administrative
Illégalité des actes administratifs
Un acte administratif est illégal lorsqu’il n’est pas conforme à l’ordre juridique. L’illégalité peut résulter des raisons suivantes :
- Vices de forme : par exemple, absence d’audition, absence de motivation, autorité incompétente.
- Vices de fond : Violation des prescriptions légales, dépassement des limites prévues par la loi.
- Erreurs dans l’usage du pouvoir discrétionnaire : Non-exercice, dépassement ou mauvais usage du pouvoir discrétionnaire.
Omission de mesures administratives
Il y a également illégalité administrative en cas d’inaction fautive d’une autorité, par exemple lorsqu’un citoyen a droit à une intervention administrative (droit à une décision sans erreur dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire, droit à l’édiction d’un acte administratif), mais que l’autorité reste passive ou n’agit pas dans un délai raisonnable (carence administrative, § 75 VwGO).
Actes matériels et actes purement de puissance publique
Des actions administratives sans édiction d’un acte administratif, telles que les actes matériels ou les actes purement de puissance publique, peuvent également être illicites et donc constituer une illégalité administrative (par exemple, une mesure de mise en fourrière injustifiée, un acte étatique injustifié).
Illégalité administrative dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire
Dans de nombreux cas, les autorités disposent de marges d’appréciation (pouvoir discrétionnaire) concernant l’opportunité et les modalités de leur action. L’illégalité administrative peut résulter d’une utilisation déficiente de ces marges, par exemple dans :
- l’excès de limitation du pouvoir discrétionnaire (non-usage du pouvoir discrétionnaire),
- dépassement du pouvoir discrétionnaire (par dépassement des limites légales),
- mauvais usage du pouvoir discrétionnaire (déviation de la finalité).
Conséquences et effets juridiques de l’illégalité administrative
Recours et correction des actes administratifs illégaux
Un acte administratif illégal peut, en principe, être contesté (cf. § 113 al. 1 VwGO). Selon la nature de l’erreur, l’acte administratif peut être nul (§ 44 VwVfG) ou simplement illégal mais rester valable (vices susceptibles de régularisation, § 45 VwVfG).
Responsabilité de l’État
L’illégalité administrative peut ouvrir droit à réparation. Selon l’art. 34 GG et le § 839 BGB, l’État est responsable des dommages causés par le comportement illicite de ses agents. L’action se poursuit généralement devant les juridictions civiles.
Conséquences disciplinaires et pénales
L’illégalité administrative peut entraîner non seulement des conséquences civiles, mais aussi disciplinaires ou, dans certains cas, pénales. Les fonctionnaires ou agents publics peuvent voir leur responsabilité disciplinaire engagée en raison d’actes administratifs illégaux ; dans les cas graves (par ex. déni de justice, § 339 StGB), une poursuite pénale peut être envisagée.
Retrait et révocation
L’administration a l’obligation de corriger les actes illégaux. Ceci s’effectue par le retrait (en cas d’acte illégal favorable, §§ 48 VwVfG) ou la révocation (en cas d’acte légal devenu postérieurement illégal, § 49 VwVfG).
Distinction par rapport à d’autres violations du droit
L’illégalité administrative se distingue de :
- Illégalité en droit privé : concerne les relations entre personnes privées.
- Infraction pénale : nécessite un comportement fautif, typique et est sanctionnée par les juridictions pénales.
- Illégalité constitutionnelle : concerne les violations de la Constitution, qui peuvent également se produire dans l’administration, mais dont le traitement relève des organes constitutionnels.
Protection juridique contre l’illégalité administrative
Protection juridictionnelle devant les tribunaux administratifs
Quiconque est lésé dans ses droits par une illégalité administrative bénéficie, conformément à l’art. 19 al. 4 GG, d’une protection juridictionnelle effective devant les tribunaux administratifs. Les principaux types d’actions sont :
- Recours en annulation (contre les actes administratifs défavorables),
- Recours en obligation (pour obtenir l’édiction d’un acte administratif),
- Action générale en prestation (autre comportement administratif),
- Action en constatation (constatation de l’illégalité ou de la nullité).
Procédure préalable
Avant d’introduire une procédure judiciaire, une procédure administrative (procédure de réclamation) doit, dans certains cas, être engagée pour permettre à l’administration d’opérer une autocorrection (§§ 68 sqq. VwGO).
Autres instances de contrôle
Indépendamment de la juridiction administrative, il existe d’autres possibilités de contrôle, par exemple par des pétitions, le gouvernement fédéral ou les délégués des Länder à la protection des données, le médiateur des Länder ou les cours des comptes.
Illégalité administrative dans un contexte international
L’illégalité administrative ne se limite pas au droit national. Dans le contexte européen existent, par exemple, de nombreuses obligations de légalité de l’action administrative (art. 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE, droit à une bonne administration ; CEDH, protection juridique effective). Le droit administratif international reconnaît lui aussi le principe de légalité administrative.
Résumé
L’illégalité administrative recouvre toutes les mesures, omissions ou actions illicites de l’administration dans l’exercice de la puissance publique. Le respect des limites légales est fondamental pour le bon fonctionnement de l’État de droit et pour la protection des citoyen·nes contre l’arbitraire étatique. L’ordre juridique offre aux personnes concernées divers mécanismes de protection juridique, dont l’exercice est une condition préalable au contrôle et à la correction de l’illégalité administrative. L’ensemble du système de contrôle administratif vise ainsi à garantir le respect du droit et à protéger contre l’action administrative disproportionnée.
Questions fréquentes
Quelles sont les conséquences juridiques en cas d’illégalité administrative constatée ?
Lorsqu’une illégalité administrative est constatée – c’est-à-dire en cas de violation du droit en vigueur par un acte administratif ou par une omission fautive – de nombreuses conséquences juridiques peuvent en découler. En règle générale, la décision ou la mesure immédiatement concernée est illégale et peut être annulée par les juridictions administratives (recours en annulation), à condition qu’un citoyen concerné ou un tiers agisse contre cette décision et introduise le recours dans les délais. En outre, des demandes de réparation peuvent naître conformément au § 839 BGB en liaison avec l’art. 34 GG, si l’illégalité administrative a causé un préjudice patrimonial, la causalité, la faute et le lien de connexité devant alors être vérifiés. La personne lésée doit toutefois prouver qu’un dommage lui a été causé par l’acte administratif illicite et qu’aucune exclusion de responsabilité ne s’applique. Outre les conséquences individuelles, l’administration peut être obligée de supprimer les états illicites (droit à l’élimination des conséquences), de rendre un nouvel acte sur demande, ou même de mettre en œuvre des mesures pour éviter toute violation future du droit. Des conséquences disciplinaires et pénales sont également possibles si le comportement des fonctionnaires remplit les conditions requises.
Quelles sont les voies de recours contre l’illégalité administrative ?
Les personnes concernées peuvent utiliser différents recours pour agir contre l’illégalité administrative. L’instrument principal est le recours en annulation conformément au § 42 al. 1 VwGO, par lequel on demande l’annulation d’un acte administratif défavorable. Un recours en obligation peut également être formé lorsque l’autorité doit être contrainte d’accomplir une action déterminée (par exemple, la délivrance d’une autorisation sollicitée). Lorsqu’aucun acte administratif n’est en jeu mais qu’une action de fait de l’administration était illégale, l’action en constatation selon § 43 VwGO peut apporter une solution dans certains cas. En complément, dans l’urgence, une protection provisoire peut aussi être obtenue par une demande selon § 80 ou § 123 VwGO afin d’écarter les effets négatifs en attendant la décision au fond. Outre ces outils judiciaires, il est possible, sauf exclusion prévue par le droit des Länder, de former une réclamation contre les décisions de l’administration.
Dans quelle mesure l’administration est-elle responsable des dommages causés par l’illégalité administrative ?
Pour les dommages qui résultent directement de l’illégalité administrative, c’est en premier lieu l’État ou la personne morale de droit public dont l’organe ou l’agent a commis la faute qui en est responsable. Ceci repose sur le § 839 BGB (responsabilité de l’État) en liaison avec l’art. 34 GG, qui transfère la responsabilité des agents à la collectivité concernée. Les conditions d’un droit à indemnisation sont l’acte de puissance publique, la violation fautive d’un devoir de fonction, l’existence d’un dommage patrimonial et d’un lien de causalité adéquat. Il existe en outre un principe de subsidiarité : la victime doit d’abord épuiser tous les recours primaires disponibles (réclamation, recours en annulation, etc.) avant de pouvoir réclamer des dommages-intérêts. Outre les dommages patrimoniaux, des préjudices immatériels peuvent exceptionnellement être indemnisés selon § 253 al. 2 BGB, par exemple en cas d’atteinte au droit général de la personnalité.
Quel rôle jouent les recours tels que la réclamation ou la remontrance en matière d’illégalité administrative ?
Avant d’engager une procédure judiciaire, les recours tels que la réclamation (cf. § 68 VwGO) offrent aux personnes concernées un moyen efficace de s’opposer à des actes administratifs illégaux. La procédure de réclamation permet à l’autorité administrative supérieure de vérifier elle-même la légalité et l’opportunité de la mesure contestée, de corriger les erreurs et de remédier aux dysfonctionnements sans passer par la voie judiciaire. Ce dispositif répond non seulement au principe d’autocontrôle de l’administration mais allège aussi la charge des juridictions. L’obligation de remontrance est un mécanisme du droit de la fonction publique selon lequel les agents doivent s’adresser à leurs supérieurs s’ils doutent de la légalité d’un ordre (cf. § 36 BeamtStG, § 63 BBG). Ces deux recours servent au contrôle interne des erreurs et contribuent à éliminer l’illégalité administrative dès le stade interne à l’administration.
L’illégalité administrative peut-elle entraîner des conséquences pénales ?
L’illégalité administrative qui va au-delà d’une simple violation des règles de procédure ou de droits matériels de droit public peut revêtir une importance pénale si le comportement de l’agent constitue une infraction pénale – par exemple la corruption (§ 332 StGB), l’acceptation d’avantages (§ 331 StGB), le déni de justice (§ 339 StGB) ou les blessures involontaires (§ 229 StGB). Dans de tels cas, l’illégalité administrative devient une infraction pénale, ce qui entraîne une poursuite distincte par les autorités de poursuite pénale. La tentative ou la préparation de certaines infractions est également punissable. Outre les sanctions pénales, l’agent concerné peut être soumis à d’autres mesures de droit du service ou disciplinaires, telles que la révocation, la mutation ou la déchéance des droits de fonctionnaire.
Comment une personne concernée peut-elle obtenir la suppression de l’état illicite après la constatation d’une illégalité administrative ?
Lorsqu’un tribunal administratif ou une autre instance compétente a constaté une illégalité administrative, la personne concernée peut demander la suppression des conséquences illégales au moyen d’un droit à l’élimination des conséquences. Ce droit est indépendant de toute faute et vise à rétablir la situation antérieure à la mesure illégale, dans la mesure du possible, tant en fait qu’en droit. Ceci inclut, par exemple, le retrait d’un acte administratif défavorable, le remboursement de sommes indûment prélevées ou la restitution de droits. Le droit à l’élimination des conséquences est exercé en justice par un recours en obligation lorsque l’administration n’aide pas volontairement.
Existe-t-il un droit à indemnisation pour les préjudices immatériels résultant de l’illégalité administrative ?
Un droit à indemnisation pour préjudices immatériels, tels que les souffrances morales ou les atteintes au droit de la personnalité, n’est, selon le droit administratif allemand, ouvert que dans certaines conditions. En principe, le § 839 BGB vise principalement l’indemnisation des préjudices patrimoniaux. Un droit à réparation pour préjudice moral est en outre possible selon § 253 al. 2 BGB, lorsque des biens juridiques particulièrement protégés, tels que le corps, la santé, la liberté ou le droit général de la personnalité, ont été violés du fait de l’illégalité administrative. Dans ces cas, la responsabilité de l’État s’applique également aux préjudices immatériels, pour autant que les autres conditions de responsabilité – notamment la faute de l’agent public – soient réunies. L’atteinte doit alors, par son intensité, dépasser la gêne ordinaire et constituer une atteinte personnelle objectivement compréhensible.
