Fonctionnaires élus

Notion et qualification juridique des fonctionnaires élus

La notion Les fonctionnaires élus désignent les titulaires de fonctions dans la fonction publique qui n’accèdent pas à leur statut de fonctionnaire par nomination à l’issue d’une procédure de sélection, mais par une élection, généralement par un parlement ou un organe communal. Les fonctionnaires élus constituent un groupe de personnes spécialement défini par la loi dans le droit public allemand, se distinguant par leur statut juridique et leurs obligations tant des fonctionnaires nommés que des autres employés du service public.

Développement historique du système des fonctionnaires élus

Origines

La mise en place des fonctionnaires élus remonte historiquement au développement démocratique de l’administration et trouve son origine dès le XIXe siècle. Surtout, les règlements communaux et, plus tard, les constitutions des arrondissements ont, pour la première fois, permis de confier certaines fonctions dirigeantes de l’administration par voie d’élection.

Configuration moderne

La pratique actuelle et la conception juridique des fonctionnaires élus se trouvent dans de nombreuses lois aussi bien au niveau fédéral que régional ainsi que dans les constitutions communales. Le statut a été développé et fermement établi dans le cadre de la démocratisation de l’administration publique.

Les fonctionnaires élus en droit allemand

Fondements juridiques

Le statut juridique des fonctionnaires élus est déterminé en droit allemand par différentes normes, notamment :

• das Loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne (GG)
• das Loi fédérale sur les fonctionnaires (BBG)
• die Lois régionales sur les fonctionnaires (LBG)
• les constitutions communales respectives und règlements électoraux

Les règles spécifiques existent tant au niveau fédéral que dans chaque Land. La sélection, la durée du mandat et la révocation des fonctionnaires élus sont orientées selon les principes de légitimation démocratique et de contrôle.

Définition notionnelle et juridique

Les fonctionnaires élus sont des fonctionnaires à durée déterminée accédant à leur fonction par voie d’élection (§ 4 BBG, dispositions équivalentes dans les lois régionales sur les fonctionnaires). Ils se distinguent des fonctionnaires nommés à vie par la durée limitée du mandat et la procédure spécifique d’acquisition et de perte de la qualité de fonctionnaire.

Parmi les exemples types de fonctionnaires élus, on compte :

• les maires
• les présidents de conseil départemental
• adjoints dans les communes
• maires de grandes villes

Distinction : fonctionnaires élus, fonctionnaires honoraires et fonctionnaires à vie

• Les fonctionnaires élus sont explicitement nommés au statut de fonctionnaire par voies électorales, généralement par un collège électoral (comme le conseil municipal, le conseil de district ou l’assemblée citoyenne), pour une durée déterminée.
• Fonctionnaires honoraires occupent généralement une fonction honorifique, souvent à titre bénévole et non comme activité principale.
• Fonctionnaires à vie obtiennent leur statut de fonctionnaire par nomination à l’issue d’une procédure de sélection réussie et exercent leur fonction sans limitation de durée, sauf motif disciplinaire ou raison liée à l’âge justifiant la cessation du rapport de service.

Élection et durée du mandat des fonctionnaires élus

Procédure électorale

La procédure d’élection des fonctionnaires élus découle des prescriptions légales applicables. Dans les communes, par exemple, le maire est élu directement par les citoyens (élection directe), tandis que les adjoints sont souvent élus par le conseil municipal (élection indirecte).

Durée du mandat

La durée de fonction des fonctionnaires élus est fixée par la loi. Selon le domaine de droit et le Land, elle varie, mais elle est souvent de cinq, six ou huit ans. À l’issue de cette durée, une réélection est possible, à condition qu’aucun empêchement légal n’existe.

Droits et obligations des fonctionnaires élus

Les fonctionnaires élus ont, sauf réglementation spéciale dérogatoire, en principe les mêmes droits et obligations que les autres fonctionnaires. Parmi celles-ci figurent :

• Obligation au secret professionnel
• Devoir de loyauté
• Devoir de neutralité
• Devoir de performance et de bonne conduite
• Responsabilité selon les principes du droit de la fonction publique

Particularités concernant le traitement et les pensions

Les fonctionnaires élus perçoivent pendant leur mandat une rémunération conformément aux grilles indiciaires applicables. Si la relation de service prend fin normalement, un droit à pension existe en principe ; en cas de révocation anticipée, des indemnités transitoires ou une retraite peuvent être versées. Les détails sont fixés dans les différentes dispositions réglementant la retraite et les indemnités de transition dans les lois sur les fonctionnaires.

Fin de la relation de fonctionnaire

Expiration du mandat

À l’expiration de la durée du mandat, la relation de fonctionnaire prend fin de plein droit, sans qu’une décision spécifique de résiliation soit nécessaire.

Révocation ou destitution

Une révocation anticipée (destitution) est possible dans certaines conditions légales, par exemple à la suite d’un vote de défiance ou d’une initiative citoyenne. Les conséquences juridiques, en particulier les droits à pension ou indemnités de transition, dépendent des dispositions légales applicables.

Protection juridique

Les fonctionnaires élus peuvent saisir les juridictions administratives concernant la légalité de l’élection, de la révocation ou des mesures disciplinaires. Les voies de recours et procédures correspondantes existent et sont régies par le Code de procédure administrative (VwGO).

Distinction par rapport à d’autres rapports de service

Les fonctionnaires élus se distinguent en particulier des groupes de personnes suivants :

• Fonctionnaires politiques: Ceux-ci peuvent être mis à la retraite à tout moment, mais ne sont pas nécessairement élus, la nomination étant la règle.
• Salariés du service public: Ceux-ci contractent leur relation de travail sur la base d’un contrat de droit privé et non dans le cadre du droit de la fonction publique.

Importance et fonctions des fonctionnaires élus

Les fonctionnaires élus assument des fonctions clés dans l’administration locale et étatique ainsi que dans la légitimation démocratique des fonctions dirigeantes administratives. Leur statut particulier contribue à une gestion administrative, d’un côté légitimée par l’élection démocratique, et de l’autre ancrée dans la professionnalisation de la fonction publique.

Exemples légaux et cas d’application

• § 71 Loi fédérale sur les fonctionnaires (BBG): Dispositions concernant les fonctionnaires à durée déterminée
• Constitutions communales et règlements fondamentaux des villes et communes des Länder
• Lois sur les fonctionnaires des Länder: Dispositions détaillées sur les intitulés de fonctions, la procédure électorale, et les pensions

Résumé

Les fonctionnaires élus constituent un groupe particulier de fonctionnaires dont le statut juridique est caractérisé par l’acquisition de la qualité de fonctionnaire par voie d’élection et une durée de service limitée dans le temps. La légitimation constitutionnelle, les mécanismes spécifiques de sélection et de cessation, ainsi que le régime particulier de pension, font des fonctionnaires élus un élément distinctif du droit de la fonction publique en Allemagne. Ils incarnent l’interaction entre légitimation démocratique et continuité du statut de fonctionnaire, essentielle à l’administration au niveau fédéral, régional et communal.

Questions fréquemment posées

Les fonctionnaires élus bénéficient-ils d’une protection particulière contre le licenciement ?

Les fonctionnaires élus bénéficient d’une protection contre le licenciement nettement renforcée par rapport aux employés du service public. Durant la période du mandat ou de l’essai, un licenciement ordinaire est en principe exclu. La cessation de la relation de service ou la révocation anticipée ne sont possibles que selon les dispositions légales prévues pour les fonctionnaires élus, issues notamment des lois sur les fonctionnaires des Länder et des constitutions communales applicables. Une cessation anticipée nécessite généralement de graves manquements et requiert une décision spécifique de l’organe compétent, le plus souvent à la majorité qualifiée. En outre, des mesures disciplinaires peuvent être prises selon les réglementations spécifiques. La décision de (ré)élection à l’issue du mandat n’est pas non plus soumise à la protection contre le licenciement, puisqu’il n’existe aucun droit à la reconduction de la fonction.

Quelles réglementations s’appliquent à la rémunération et aux pensions des fonctionnaires élus ?

La rémunération des fonctionnaires élus dépend – selon la fonction et le niveau (par exemple maire, président d’arrondissement, adjoint à plein temps) – des dispositions appropriées en matière de rémunération, telles que la loi fédérale sur la rémunération des fonctionnaires (BBesG) ou les lois de rémunération des Länder. Les traitements comprennent, outre le traitement de base, souvent des indemnités de fonction ainsi que, le cas échéant, des suppléments familiaux et d’autres éléments de rémunération prévus par le droit de la fonction publique. Après cessation de la fonction, les fonctionnaires élus ont, s’ils ont accompli une durée minimale de mandat (par exemple cinq ans), souvent un droit à une pension conformément aux dispositions réglementaires, ou, en l’absence de droit à pension, à une allocation de transition ou à une pension de réversion conformément à des dispositions légales spéciales. Les détails varient selon le Land, le statut et la raison du départ (par exemple, expiration du mandat ou révocation).

Les fonctionnaires élus relèvent-ils du droit de la fonction publique ou du droit du travail ?

Les fonctionnaires élus exercent leurs fonctions dans un rapport de service public spécial, assimilé à un rapport de fonctionnaire, mais se distinguant fondamentalement du statut du « fonctionnaire régulier » notamment en ce qui concerne la procédure de nomination, la durée du mandat et les motifs de cessation. En principe, les dispositions du droit de la fonction publique s’appliquent aux fonctionnaires élus, sauf disposition spéciale du droit communal concerné ou règles spécifiques applicables aux fonctionnaires élus. Le droit du travail n’est pas applicable aux fonctionnaires élus ; ils ne bénéficient notamment d’aucune convention collective ni des dispositions de la protection contre le licenciement prévues en droit du travail.

Quelles sont les règles de procédure particulières applicables à la révocation ou à la destitution ?

Les procédures de cessation anticipée du mandat d’un fonctionnaire élu (révocation, destitution) sont strictement régies par les règles applicables des constitutions communales (ex : code communal, code des arrondissements) ainsi que par des lois spéciales des Länder. En règle générale, la révocation nécessite une décision formelle de l’organe délibérant compétent (par ex. conseil municipal, conseil départemental) à la majorité qualifiée. Dans de nombreux Länder, il existe en outre la possibilité d’une consultation citoyenne (révocation citoyenne) ou d’une initiative des habitants. Dans le cadre de la procédure, le fonctionnaire élu concerné doit impérativement bénéficier d’un droit d’être entendu. La décision relève ensuite du contentieux administratif, de sorte que le fonctionnaire élu peut exercer un recours juridictionnel contre toute possible révocation ou destitution.

Les fonctionnaires élus sont-ils tenus de respecter le secret professionnel même après la fin de leur mandat ?

Les fonctionnaires élus sont tenus par le droit de la fonction publique — et notamment par les règles sur le secret professionnel — de garder le silence, même après la cessation de leur rapport de fonctionnaire, sur les questions professionnelles portées à leur connaissance pendant leur mandat. L’obligation de secret peut être renforcée par le droit pénal (§ 353b StGB : violation du secret de fonction et d’une obligation particulière de secret). Il n’existe d’exceptions que dans la mesure où des dispositions légales autorisent expressément la révélation de certains faits ou si l’autorité de nomination accorde expressément une dispense de l’obligation de secret.

Quels sont les droits à congé et à indemnisation des fonctionnaires élus en cas de fin de mandat ?

Le droit aux congés des fonctionnaires élus est fixé selon les règles générales du droit de la fonction publique en matière de vacances. En principe, le congé doit être pris pendant la durée du mandat. En cas de sortie pour expiration du mandat, révocation ou décès, les jours de congé non pris ne sont pas en principe indemnisés, contrairement au droit du travail, et peuvent, selon les règles spécifiques du Land, être totalement ou partiellement perdus. Dans plusieurs Länder, il existe toutefois des dispositions transitoires ou d’habilitation, par exemple en cas de cessation soudaine du mandat pour révocation ou maladie. La situation concrète dépend donc du droit applicable du Land concerné ainsi que des instructions administratives y afférentes.