Établissements de droit public

Notion et nature des établissements publics de droit public

Une établissement public de droit public (EPDP) est une organisation ou un établissement chargé de missions d’intérêt public, créé par la loi ou sur la base d’une loi. Il s’agit d’une personne morale de droit public autonome, qui a principalement pour but de remplir certaines missions d’intérêt général dans le sens du droit public. Dans le système juridique allemand, les établissements publics de droit public occupent une place significative parmi les personnes morales et établissements de droit public.

Fondements juridiques et nature juridique

Distinction par rapport à d’autres formes d’organisation de droit public

L’établissement public de droit public se distingue des autres formes d’organisation de droit public, en particulier des personnes morales et des fondations de droit public :

• Personnes morales de droit public (par ex. communes, chambres) : Elles sont organisées selon le principe d’adhésion ; la situation juridique des membres est centrale.
• Fondations de droit public : Elles disposent d’un patrimoine dédié à la réalisation durable d’un but d’intérêt public.
• Établissements publics de droit public : Ils sont organisés en fonction des usagers et sont conçus pour fournir des prestations ou des services spécifiques à un large public.

Bases légales

La création, l’organisation et la tutelle d’un établissement public de droit public sont en général régies par une loi du Land concerné, de l’État fédéral ou au niveau communal. Le droit public, en particulier le droit administratif, constitue la base essentielle du statut et de la capacité d’action des établissements publics de droit public.

Les champs réglementaires typiques sont :

• Création et détermination de l’objet
• Capacité juridique en tant que personne morale
• Structure organisationnelle et organes
• Contrôle et mécanismes de gouvernance
• Financement et gestion économique

Caractéristiques et structure de l’établissement public de droit public

Personnalité juridique et autonomie

Les établissements publics de droit public disposent de leur propre personnalité juridique. Ils agissent de manière autonome, peuvent ester en justice, possèdent leur propre patrimoine et répondent de leurs propres engagements. Le pouvoir de l’établissement leur permet d’organiser les relations avec leurs usagers, notamment par l’adoption de statuts et la fixation de conditions d’utilisation.

Missions transférées

Les EPDP remplissent des missions d’intérêt général telles qu’établies par le législateur. Cela englobe par exemple l’éducation (universités, grandes écoles), la gestion de services publics (par exemple radiodiffusion, caisses d’épargne, hôpitaux) ou d’autres établissements publics (par exemple l’Agence fédérale pour l’emploi).

Organisation et organes

L’organisation interne est régie par un statut propre ainsi que par des prescriptions légales. Les organes typiques d’un établissement public sont :

• Directoire ou directeur (organe exécutif)
• Conseil d’administration ou conseil de surveillance (organe de contrôle)
• souvent des représentants de la partie porteuse ou des usagers

La structure peut varier en fonction de la mission et du droit du Land. La formation de la volonté interne et la gestion relèvent exclusivement de l’établissement, mais sont généralement soumises à la tutelle juridique d’une autorité supérieure.

Relation avec les usagers et rapport avec l’établissement

La relation juridique entre l’EPDP et ses usagers est appelée rapport d’établissement. Ce rapport est caractérisé par une relation d’utilisation de droit public. Les conditions d’accès et d’utilisation découlent du statut, de lois ou d’actes administratifs.

Caractéristiques du rapport d’établissement :

• Égalité de traitement de tous les usagers selon les dispositions du statut
• Relation d’utilisation de droit public
• Possibilité d’aménagement par règlements administratifs

Contrôle et surveillance

Tutelle juridique et tutelle technique

L’établissement public de droit public est soumis à la tutelle juridique de l’autorité compétente. L’objectif est d’assurer la légalité de l’administration. Selon la réglementation légale, il peut exister en parallèle une tutelle technique portant sur l’exécution matérielle et de fond des missions. L’établissement porteur n’est alors soumis à aucune directive directe en ce qui concerne la gestion courante, sauf disposition expresse de la loi.

Contrôle économique

La gestion économique de l’EPDP est soumise à certains cadres juridiques publics, tels que la gestion budgétaire, le droit de la commande publique et les principes d’une comptabilité régulière. Souvent, une obligation de contrôle externe est imposée par des organes de contrôle de l’État ou des chambres régionales des comptes.

Financement

Le financement des établissements publics de droit public se fait par :

1. Aides et subventions fonds publics (ressources budgétaires de la collectivité porteuse, du Land ou de l’État fédéral)
2. Recettes propres (par ex. tarifs, redevances, cotisations)
3. Ressources particulières (par exemple par des fondations ou des fonds tiers)

Notamment en matière de perception de redevances, le principe de couverture des coûts est déterminant.

Exemples d’établissements publics de droit public

Exemples typiques d’EPDP au niveau fédéral, des Länder ou communal :

• Organismes de radiodiffusion (par ex. ARD, ZDF, Deutschlandradio)
• Agence fédérale pour l’emploi
• Écoles supérieures et universités (organisées en partie en EPDP)
• Caisses d’épargne
• Caisses d’assurance maladie
• Caisses professionnelles d’assurance-accidents
• Bibliothèques publiques
• Entreprises publiques de gestion des déchets

Selon le Land ou le domaine d’activité, la forme d’organisation peut différer.

Importance dans le secteur public

Les établissements publics de droit public sont des institutions importantes pour l’exercice des missions publiques. Grâce à leur autonomie organisationnelle et économique, ils peuvent remplir de manière flexible et efficace les missions transférées par la loi, sans être soumis directement à la hiérarchie administrative.

Ils contribuent souvent de façon décisive aux services d’intérêt général, à la sécurité sociale, à l’infrastructure et à l’efficacité de la collectivité publique. Leur structuration en tant qu’établissement public permet une action orientée vers l’intérêt général, conforme à l’État de droit et transparente.

Littérature et sources complémentaires

• Maurer, Hartmut : Droit administratif général, Munich : C.H. Beck (diverses éditions)
• Schmidt-Aßmann, Eberhard : Leçons d’organisation administrative, Berlin : De Gruyter
• BVerfG, décision du 11.09.2007 – 2 BvF 1/05 (“Arrêt sur le financement de la radiodiffusion”)
• Diverses lois fédérales et des Länder (par exemple lois sur l’enseignement supérieur, lois sur les caisses d’épargne)

Cet article explique de manière complète les fondements juridiques, la structure et la signification pratique de l’établissement public de droit public comme élément central du droit administratif et organisationnel allemand.

Questions fréquemment posées

Quels organes et instances sont typiquement prévus dans les établissements publics de droit public et comment sont-ils constitués ?

Les établissements publics de droit public disposent généralement de conseils de direction et de surveillance spécifiques, dont la composition et les missions sont fixées par la loi de création ou le statut de l’établissement. Les principaux organes sont souvent un directoire ou une direction, chargé de la gestion courante et de la représentation extérieure de l’établissement. Il existe en outre un organe de contrôle, souvent désigné comme conseil d’administration, conseil de surveillance ou équivalent, auquel incombent les fonctions de contrôle, de surveillance et parfois la détermination des grandes orientations stratégiques. Les membres de ces instances sont en général désignés par la collectivité porteuse (État, Länder, communes), mais peuvent aussi représenter différents groupes d’intérêt, comme, par exemple, les employés ou les usagers. La nature et la procédure de nomination, la durée des mandats et la révocation découlent de la loi spéciale ou du statut de l’établissement. Il est possible que la loi prévoit en outre un organe consultatif, comme un conseil consultatif, qui apporte une expertise mais ne dispose pas de pouvoir décisionnel.

Dans quelle mesure les établissements publics de droit public sont-ils soumis à la tutelle juridique ou technique des autorités étatiques ?

Les établissements publics de droit public sont généralement soumis à la tutelle juridique des personnes morales de droit public compétentes, par exemple l’État, un Land ou une commune. Dans le cadre de cette tutelle, il est vérifié si l’établissement respecte le droit en vigueur dans l’exercice de ses missions. Une tutelle technique peut également être exercée, portant sur l’influence dans les questions matérielles et techniques, dans la mesure où cela est prévu par la loi de création. La nature précise et l’intensité de la tutelle dépendent du champ de compétences légalement transféré à l’établissement, de son autonomie organisationnelle et du niveau d’encadrement par l’État. Cette tutelle s’exerce concrètement par des mesures telles que directives, contestation de décisions, nomination de chargés de mission ou approbation de décisions importantes.

Comment s’effectue le financement des établissements publics de droit public et sont-ils soumis à un contrôle budgétaire ?

Le financement des établissements publics de droit public varie en fonction de leur mission et de leur base légale. Il s’effectue fréquemment par des subventions ou des participations financières des collectivités porteuses, par des redevances et des tarifs pour les services rendus (principe de couverture des coûts), ou par leurs propres recettes issues d’activités économiques, si cela est permis. Les établissements investis de missions régaliennes disposent généralement de leur propre droit budgétaire, mais sont souvent tenus d’établir un plan d’exploitation qui doit être approuvé par l’organe de tutelle compétent. Ils sont en outre soumis au contrôle des chambres régionales des comptes ou d’instances similaires de contrôle, chargées de vérifier la régularité et l’efficacité de l’utilisation des fonds.

Dans quelle mesure les établissements publics de droit public peuvent-ils exercer des prérogatives de puissance publique ?

Les établissements publics de droit public peuvent, en tant que détenteurs de l’autorité publique, également exercer des missions de puissance publique, à condition que la loi le leur ait expressément attribué. C’est notamment le cas pour les organismes de radiodiffusion, les organismes de sécurité sociale ou les universités. Les prérogatives qui leur sont déléguées comprennent l’édiction d’actes administratifs, la perception de redevances, la conclusion de contrats de droit public ou la conduite de procédures administratives. L’établissement agit alors dans le cadre de la compétence qui lui est assignée par la loi et est soumis au droit de la procédure administrative et, selon les cas, au droit du contentieux administratif, de sorte que les personnes concernées peuvent introduire des recours contre ses actes.

Quelles particularités existe-t-il concernant la responsabilité des établissements publics de droit public ?

Les établissements publics de droit public engagent, en principe, leur responsabilité à l’instar des personnes morales de droit public pour les dommages causés dans l’exercice de leurs missions. Cette responsabilité est régie par les dispositions du droit de la responsabilité de l’État et inclut typiquement la responsabilité pour faute de service conformément au § 839 BGB en lien avec l’article 34 GG, lorsque les employés de l’établissement agissent dans l’exercice d’une fonction administrative publique qui leur a été confiée. Pour les activités de droit privé (par exemple lors de la conclusion de contrats ou d’opérations économiques), ce sont les règles générales du droit civil qui s’appliquent. En ce sens, l’établissement est lui-même titulaire des droits et obligations et répond directement ; une responsabilité administrative envers des tiers existe donc.

Dans quelle mesure le droit de la commande publique et le droit des marchés publics s’appliquent-ils aux établissements publics de droit public ?

Les établissements publics de droit public sont considérés comme des pouvoirs adjudicateurs au sens du droit des marchés publics, à moins qu’ils n’opèrent exclusivement dans le cadre du droit privé. Ils sont donc en principe soumis aux dispositions du droit de la commande publique, en particulier à la loi contre les restrictions à la concurrence (GWB), au règlement sur les marchés publics (VgV) et à d’autres réglementations spécifiques. Cela les oblige notamment à appliquer des procédures de passation transparentes et non discriminatoires lors de la passation de marchés publics, en respectant aussi bien les exigences nationales qu’européennes. La mise en œuvre concrète relève de règles internes de compétence et de règlements propres à l’achat public.

Les établissements publics de droit public peuvent-ils adopter leurs propres statuts et quelles en sont les limites juridiques ?

De nombreux établissements publics de droit public disposent d’une autonomie statutaire, c’est-à-dire du droit d’adopter leurs propres statuts afin de fixer leur organisation interne, le statut du personnel, les règlements de tarification ou d’autres questions relevant de l’autonomie de gestion. Le statut constitue une norme infra-légale et ne peut être pris que dans le cadre de l’habilitation légale prévue par la loi de création ou une loi spéciale. Les statuts ne doivent pas contrevenir à des règles de droit supérieures et nécessitent souvent une approbation ou une déclaration à la tutelle. Selon l’objet de la réglementation et la portée de l’atteinte, des recours juridiques contre le contenu des statuts sont permis devant les juridictions administratives.