Droit de donner des instructions, instructions et obligation d’obéissance en droit administratif
Le droit de donner des instructions, l’instruction ainsi que l’obligation d’obéissance sont des notions centrales du droit administratif allemand et concernent la relation entre les autorités supérieures et les autorités subordonnées ou certains titulaires de fonctions publiques. Elles régissent dans quelle mesure et de quelle manière une autorité ou une personne est tenue de suivre les directives d’un supérieur hiérarchique. Ces instruments sont d’une grande importance pour la structure, l’organisation et la fonctionnalité de l’administration publique, notamment dans le cadre de la hiérarchie et de l’exécution des tâches de l’exécutif.
Droit de donner des instructions – Définition, importance et bases juridiques
Définition du droit de donner des instructions
Le droit de donner des instructions désigne la faculté juridiquement consacrée d’un organe de donner à un autre organe, à une autorité ou à une personne des ordres concernant le comportement à adopter dans les affaires de service. Il sert notamment à garantir une structure administrative hiérarchique, efficace et opérationnelle.
Types de droit de donner des instructions
Le droit de donner des instructions peut en principe être subdivisé en différents types :
- Compétence pour donner des instructions de fond (contrôle technique) : L’autorité supérieure est habilitée à donner des instructions sur le « si », le « comment » et le « quand » du traitement des dossiers. L’autorité subordonnée est en principe tenue de se conformer à ces instructions.
- Contrôle de légalité / instruction légale : Ici, le droit de donner des instructions se limite au contrôle de la légalité des actes de l’autorité subordonnée. Les instructions ne sont possibles dans ce contexte qu’en vue de rétablir une situation légale, et non d’influer sur les décisions d’opportunité ou d’appréciation.
- Contrôle de service : Concerne les règles et ordres relatifs au comportement professionnel du personnel (organisation, discipline, déroulement).
Bases légales du droit de donner des instructions
La configuration et l’étendue du droit de donner des instructions sont déterminées par la législation fédérale et régionale, par exemple :
- Art. 85 al. 3 GG : Droit de donner des instructions des autorités fédérales envers les autorités des Länder lors de l’exécution des lois fédérales pour le compte de la Fédération.
- Lois d’administration des Länder (par ex. §§ 120 et suivants VwGO, lois sur la fonction publique des Länder).
- Dispositions relatives au contrôle technique dans certaines lois spéciales (par ex. lois de police, codes de la sécurité sociale).
Instructions – nature juridique, formes et limites
Définition et nature juridique de l’instruction
L’instruction est l’ordre ou la directive concrète de l’organe habilité à donner des instructions à l’autorité ou à la personne qui y est tenue. Elle peut concerner des cas individuels aussi bien que des modes d’action généraux et porte sur un comportement juridique, organisationnel ou factuel.
Les instructions sont internes à l’administration (internes à l’administration publique) et ne constituent donc pas des actes administratifs formels ; elles ne relèvent pas de la notion d’acte administratif au sens du § 35 VwVfG, car elles produisent leurs effets uniquement au sein de la structure administrative et n’ont pas d’effet extérieur immédiat à l’égard des citoyens.
Formes de l’instruction
Il existe différentes formes d’instructions :
- Instructions pour un cas individuel : Concernent une situation ou une procédure précise.
- Instructions générales : Servent à réguler de façon générale un domaine déterminé de procédure administrative.
- Instructions orales, écrites ou électroniques : Selon la pratique administrative et les prescriptions légales.
Limites et soumission à la loi et au droit
Le droit de donner des instructions est également lié aux principes constitutionnels, notamment à celui de la légalité de l’administration (art. 20 al. 3 GG) :
- Les instructions ne doivent pas imposer d’actes illicites.
- L’exécution d’instructions illicites est illégale, et une instruction peut même être nulle dans certains cas.
- En particulier, les agents subordonnés (fonctionnaires, salariés) sont tenus, conformément au § 36 BeamtStG (ou aux lois des Länder correspondantes), de refuser d’obéir à des instructions illégales.
Distinction par rapport à d’autres instruments
Les instructions se distinguent des recommandations, directives ou consignes d’exécution, qui ne présentent pas de caractère impératif formel et sont généralement moins contraignantes.
Obligation d’obéissance – importance et impact sur la pratique administrative
Notion d’obligation d’obéissance
L’obligation d’obéissance désigne le degré d’obligation légale ou contractuelle d’un agent public, d’une autorité ou d’une unité organisationnelle à suivre les instructions d’un supérieur hiérarchique. Elle découle de la structure administrative hiérarchique et exprime la relation de subordination organisationnelle au sein de l’administration.
Administration soumise aux instructions vs. administration indépendante
En Allemagne, il existe différentes formes de soumission aux instructions :
- Administration soumise aux instructions : Les entités subordonnées doivent impérativement exécuter les instructions de l’instance supérieure.
- Administration indépendante (responsabilité propre/autonomie) : L’autorité subordonnée (par exemple communes, chambres, universités) agit de manière autonome, l’intervention de l’autorité supérieure n’étant possible que dans le cadre du contrôle de légalité.
En particulier, la gestion communale et l’autonomie administrative offrent une plus grande liberté d’action par rapport à l’administration verticale classique de l’État.
Effets juridiques et conséquences de l’obligation d’obéissance
L’obligation d’obéissance implique que les instructions légales doivent impérativement être suivies. Toutefois :
- La responsabilité de la légalité de l’action administrative demeure en principe auprès de l’organe d’exécution ; le simple fait d’invoquer une instruction ne dispense en général pas de la responsabilité personnelle (obligation dite de remontrance).
- L’obligation de remontrance impose aux agents de formuler des objections contre une instruction qu’ils estiment illégale et, en cas de confirmation par le supérieur, d’exécuter néanmoins l’instruction, sauf si celle-ci contrevient à des lois pénales ou à des valeurs fondamentales.
Situations particulières et domaines d’application
Administration fédérale et des Länder
Dans l’administration fédérale et régionale, la relation d’instruction résulte souvent des règlements de compétence. Ainsi, lors de l’exécution des lois fédérales par les autorités des Länder (art. 84, 85 GG), le droit de donner des instructions est prévu de manière différente selon les cas.
Autonomie communale
Pour les communes et les arrondissements, l’obligation d’obéissance est limitée. Ces personnes morales agissent en grande partie de manière autonome dans le cadre de la gestion locale, mais peuvent être soumises à des instructions dans le cadre des « affaires par délégation » (dites missions d’exécution).
Cas particulier : Délégation et organismes propres
Les entreprises délégataires ou autres organismes propres du secteur public peuvent également être soumis à des instructions dans le cadre de certaines missions (par exemple lors de l’attribution de prérogatives de puissance publique).
Effet dans la pratique administrative, protection juridique et contrôle
Pratique administrative
Le droit de donner des instructions et l’obligation d’obéissance influencent de manière significative la liberté de décision et d’action administrative. En pratique, ils assurent l’application uniforme des prescriptions légales et la direction efficace de l’administration par la hiérarchie et la supervision.
Protection juridique en cas d’instructions illégales
Les instructions illicites ne peuvent pas être exécutées par les agents concernés et doivent être rejetées dans le cadre du devoir de remontrance. En cas de violation de cette obligation, des sanctions disciplinaires peuvent être encourues.
Contrôle et supervision
Le respect du droit de donner des instructions est assuré par des mécanismes internes de contrôle (audit interne, contrôle de service) et, le cas échéant, par un contrôle juridictionnel (tribunaux administratifs).
Résumé
Le droit de donner des instructions, l’instruction et l’obligation d’obéissance sont des éléments essentiels de l’organisation administrative allemande. Ils servent à garantir une direction administrative uniforme, à mettre en œuvre les prescriptions légales et à assurer une répartition claire des responsabilités et des compétences au sein de l’appareil administratif étatique. Parallèlement, ils exercent une fonction de contrôle, assurent la hiérarchie et garantissent ainsi la capacité de pilotage et la transparence de l’action administrative, tout en exigeant un respect strict des limites légales et des responsabilités individuelles.
Questions fréquentes
Quelles sont les bases juridiques qui régissent le droit de donner des instructions en droit administratif ?
Le droit de donner des instructions en droit administratif découle en principe du principe hiérarchique interne à l’administration ainsi que de dispositions législatives spécifiques. Il est principalement abordé dans les lois d’exécution administrative des différents Länder, dans la Loi fédérale sur les fonctionnaires (§ 35 BBG) ainsi que dans la Loi sur le statut de la fonction publique (§ 36 BeamtStG). En droit fédéral, le droit de donner des instructions ressort également de l’art. 85 al. 3 Loi fondamentale, en ce qui concerne l’exécution des lois fédérales par les Länder. Le droit de donner des instructions peut être restreint par la loi, notamment en raison de règles relatives à l’autonomie organisationnelle (par exemple, tâches d’autoadministration), au contrôle technique et de légalité, ou concernant des autorités indépendantes. En outre, le droit procédural administratif distingue si l’on traite d’instructions de fond (prescriptions de contenu) ou d’instructions de service (directives comportementales dans le cadre d’une relation de service). La portée et l’effet liant des instructions dépendent donc essentiellement du cadre légal applicable.
Quelles formes d’instructions existent et comment se distinguent-elles dans le contexte juridique ?
En droit administratif, on distingue entre instructions de fond et instructions de service. Les instructions de fond concernent la décision matérielle sur l’affaire, c’est-à-dire l’interprétation et l’application de la loi dans chaque cas d’espèce (« Quelle décision prendre ? »). Elles s’adressent aux autorités subordonnées et limitent directement leur marge de manœuvre décisionnelle. Les instructions de service, en revanche, régissent les questions d’organisation, de fonctionnement ou donnent des directives générales d’action (« Comment procéder ? »), sans intervenir directement dans la prise de décision sur le fond. Il y a en outre des instructions contraignantes, qui doivent impérativement être suivies, et des instructions simplement recommandées, qui ne lient pas dans tous les cas. Dans le contexte des tâches d’autoadministration, le droit de donner des instructions recule souvent ou est explicitement limité par la loi.
Dans quelle mesure les fonctionnaires et salariés de la fonction publique sont-ils liés par les instructions ?
Les fonctionnaires sont, dans l’exercice de leurs tâches officielles, soumis en principe à l’obligation d’obéissance, laquelle découle du principe de légalité et de la hiérarchie interne. Selon § 35 BBG et § 36 BeamtStG, ils sont tenus d’obéir aux ordres de leurs supérieurs. Il en va de même pour les salariés du service public, conformément à leur contrat de travail et aux dispositions applicables des conventions collectives (notamment § 106 GewO). Il existe toutefois des limites : ainsi, les instructions ne doivent pas violer la législation applicable ou la dignité humaine. En cas de doutes juridiques, il existe une obligation de remontrance. En cas d’illégalité manifeste, il existe même l’obligation de refuser l’exécution. Pour les cadres ou dans les organismes à autoadministration, le droit de donner des instructions peut être limité ou exclu par la loi.
Quelles sont les limites juridiques à l’émission d’instructions ?
Les instructions ne peuvent être données que dans le respect des prescriptions légales ; elles doivent être légalement valides tant sur la forme que sur le fond. Une instruction est notamment prohibée lorsqu’elle contrevient à une norme supérieure, une disposition spéciale, une règle de service ou aux droits fondamentaux. On distingue aussi entre instructions générales (directives générales et abstraites) et instructions individuelles (ordres concrets et individuels), ces dernières engendrant un lien au cas par cas. Par ailleurs, les instructions ne doivent pas dépasser les finalités et limites de l’attribution de tâche. En cas de responsabilité propre ou de liberté d’instruction, par exemple pour les chefs de service ou dans les matières d’autoadministration, l’émission d’instructions est limitée ou exclue dans la mesure prévue par la loi.
Quelles sont les conséquences juridiques du non-respect d’une instruction par un agent ?
Le non-respect d’une instruction régulière constitue une violation des obligations de service et peut entraîner des conséquences disciplinaires ou relevant du droit du travail. Selon le statut de l’agent (fonctionnaire ou salarié), la sanction peut aller de l’avertissement à des mesures disciplinaires, voire au licenciement. Les fonctionnaires peuvent être réprimandés en vertu des lois disciplinaires des Länder ou de la Fédération ; pour les salariés, cela va de l’avertissement au licenciement en cas de refus persistant. En cas de refus d’exécuter une instruction illégale, il n’y a pas de violation, il peut en fait y avoir l’obligation de refuser l’exécution, notamment si des principes fondamentaux de la Loi fondamentale ou des lois pénales sont en jeu. Un recours correct à la procédure de remontrance protège en général l’agent contre des sanctions.
Quel est le déroulement d’une procédure de remontrance en cas de doutes juridiques à propos d’une instruction ?
Lorsqu’un agent constate des doutes juridiques à propos d’une instruction, il est tenu, selon les règles statutaires ou contractuelles, de les signaler sans délai à l’auteur de l’instruction (obligation de remontrance). Après examen des objections, le supérieur peut revoir l’instruction, la confirmer ou la modifier. En cas de confirmation expresse, l’instruction doit en principe être exécutée, sauf si elle est manifestement illégale ou enfreint des interdictions légales absolues ou les droits de tiers. Dans un tel cas, l’exécution doit être refusée. La procédure de remontrance protège ainsi à la fois l’agent contre des obligations illégales et le supérieur en l’incitant à contrôler ses ordres et à garantir la conformité de l’action administrative.
Dans quels cas le droit de donner des instructions disparaît-il ou est-il limité ?
Le droit de donner des instructions disparaît ou est limité pour les tâches d’autoadministration (par exemple pour les missions communales selon l’art. 28 GG), pour les autorités ou titulaires de fonctions à statut spécial légal (par ex. délégués à la protection des données, chambres régionales des comptes, juges, parfois police en intervention). La loi peut aussi prévoir l’absence d’instructions pour certains domaines de compétence qui nécessitent une expertise ou une indépendance particulière. Le droit de donner des instructions est également limité lorsque la mission relève de domaines où la loi prévoit explicitement la liberté d’instruction ou l’indépendance de la direction de l’autorité. Cela vaut également pour certains domaines du contrôle technique ou du contrôle de légalité, avec chacun une intensité d’intervention différente.
