Code de l’environnement
Le Code de l’environnement (UGB) désigne un projet législatif en droit allemand visant à la codification globale et à la consolidation du droit de l’environnement en Allemagne. L’objectif du Code de l’environnement était de systématiser et d’ordonner le droit de l’environnement éclaté dans un seul ouvrage législatif afin d’améliorer significativement son application et sa clarté. Malgré des travaux de projet poussés, un Code de l’environnement couvrant l’ensemble de l’Allemagne n’a pas encore été adopté.
Développement historique et finalité
Aperçu de la genèse
Le projet d’un Code de l’environnement remonte aux années 1970, période durant laquelle la conscience environnementale a progressé en Allemagne et où le droit de l’environnement s’est imposé comme une branche juridique à part entière, gagnant en importance. Depuis les années 1990, le gouvernement fédéral vise à regrouper les nombreuses lois particulières du droit de l’environnement allemand dans un ouvrage juridique codifié. Cette démarche devait ordonner les bases juridiques au niveau fédéral et rendre la densité normative plus lisible.
En 2006, le ministère fédéral de l’Environnement, sous la direction de Sigmar Gabriel, a entrepris une nouvelle tentative de création d’un Code de l’environnement après plusieurs échecs antérieurs. La codification visait à fusionner les dispositions environnementales issues de divers domaines juridiques, tels que le droit de l’eau, le droit de la protection contre les nuisances, le droit de la protection de la nature, le droit de la protection des sols ainsi que d’autres sous-disciplines, pour les intégrer dans un dispositif réglementaire systématique et exhaustif.
Objectif et finalité d’un Code de l’environnement
Les objectifs principaux du Code de l’environnement étaient :
- Regroupement de l’ensemble des normes du droit de l’environnement,
- Amélioration de la transparence et de l’applicabilité du droit de l’environnement,
- Uniformisation des règles matérielles et procédurales,
- Garantir une prévention environnementale efficace,
- Transposition des exigences internationales et européennes.
Contexte juridique
Situation initiale du droit de l’environnement en Allemagne
Le droit de l’environnement allemand s’est développé historiquement et se caractérise par une multitude de lois particulières. Les principaux domaines réglementaires concernent notamment la loi sur la gestion de l’eau (WHG), la loi fédérale sur la protection contre les nuisances (BImSchG), la loi sur l’économie circulaire (KrWG), la loi fédérale sur la protection de la nature (BNatSchG), la loi sur l’énergie atomique (AtG) ainsi que la loi fédérale sur la protection des sols (BBodSchG). À côté de cela, de nombreux règlements complémentaires et directives administratives existent.
Cette fragmentation a souvent conduit dans la pratique à des problèmes de démarcation, d’interprétation et d’application. Les praticiens du droit étaient confrontés à la difficulté de devoir appliquer des normes issues de différentes lois, aux principes fondamentaux et définitions divergents.
Conditions constitutionnelles
Lors de la mise en œuvre d’un Code de l’environnement codifié, il fallait notamment tenir compte de la répartition des compétences entre l’État fédéral et les Länder prévue par la Loi fondamentale. La compétence législative concurrente de la Fédération (art. 74, al. 1, n° 24, n° 32 GG) pour certains sous-domaines (par ex. la gestion de l’eau, la protection de l’air, la protection de la nature) devait être utilisée dans le Code de l’environnement. En même temps, les vastes compétences législatives des Länder subsistaient, notamment en ce qui concerne l’exécution administrative et les responsabilités des autorités.
Il convenait également de prendre en compte les exigences du droit européen, en particulier celles issues des directives et des règlements de l’Union européenne dans le domaine de la politique environnementale (art. 191 et suivants TFUE), qui faisaient partie intégrante de la codification envisagée.
Contenu et structure du Code de l’environnement
Loi fondamentale générale et parties spéciales
Le Code de l’environnement était conçu comme un dispositif réglementaire progressif, avec une partie générale (AT) et des parties spéciales (BT) :
- Partie générale (UGB-AT) : Contient les principes de la protection de l’environnement (principe de précaution, principe du pollueur-payeur, principe de coopération), définitions, dispositions sur l’évaluation environnementale, règles générales sur l’action administrative, sur l’information environnementale et la participation du public.
- Partie spéciale (UGB-BT) : Comprend des dispositions sur les principaux milieux environnementaux tels que l’eau, le sol, l’air, la nature et le paysage, la gestion des déchets, le droit des produits chimiques ainsi que les exigences techniques et mécanismes de surveillance.
Intégration des cadres réglementaires existants
Avec l’UGB, de nombreuses lois et règlements existants devaient être abrogés ou modifiés puis transférés dans le nouveau code. Parmi les principaux domaines concernés devant être intégrés figuraient :
- Droit de la gestion de l’eau (WHG)
- Droit de la protection contre les nuisances (BImSchG)
- Droit de la protection de la nature (BNatSchG)
- Droit de l’économie circulaire et des déchets (KrWG, AbfG)
- Droit de la protection des sols (BBodSchG)
- Droit environnemental spécifique aux installations
Un accent particulier a été mis sur le traitement des procédures d’autorisation, des évaluations environnementales, des agréments d’installations, de la gestion des accidents majeurs ainsi que des dispositions relatives aux sanctions et aux infractions. Ces éléments ont fait l’objet d’une conception détaillée.
Aspects d’innovation et mécanismes réglementaires
Un objectif d’innovation majeur était la création de normes environnementales communes et de procédures unifiées. En regroupant les exigences matérielles et les prescriptions procédurales, l’exécution devait être simplifiée et rendue plus efficace. La participation du public et la protection des droits subjectifs des particuliers et des associations étaient également largement prévues dans le projet.
L’échec du Code de l’environnement
Chronologie et raisons de l’échec
Malgré des travaux préparatoires considérables, de nombreux comités d’experts et un projet complet du gouvernement, le Code de l’environnement n’a pas abouti dans la procédure législative. Les raisons principales de cet échec en 2009 étaient notamment :
- Incompatibilités entre l’État fédéral et les Länder concernant la répartition des compétences et l’exécution administrative,
- Réserves du monde économique concernant une charge administrative supplémentaire,
- Résistances de certains groupes d’intérêt et ministères, notamment dans le secteur agricole,
- Difficultés à uniformiser le droit de l’environnement existant dans le contexte européen.
Finalement, le gouvernement fédéral a retiré la procédure législative après la consultation du Bundesrat.
État actuel et importance
Situation juridique après l’échec
Après l’échec du Code de l’environnement, le droit de l’environnement allemand est resté largement structuré de manière fragmentée et traditionnelle. Les lois particulières ont continué à être modifiées ponctuellement et adaptées aux exigences européennes. L’idée d’un Code de l’environnement exhaustif demeure une perspective innovante, mais n’est actuellement plus poursuivie par le gouvernement fédéral.
Portée en science et en pratique
Les projets et les travaux préparatoires du Code de l’environnement ont exercé une influence durable sur le droit de l’environnement. De nombreux éléments conceptuels, tels que la systématisation des évaluations environnementales ou la prise en compte de la protection du climat, ont été intégrés dans les lois particulières suivantes. La demande de codification du droit de l’environnement reste présente dans le débat scientifique.
Influences internationales et européennes
Le développement du droit de l’environnement continue d’être fortement influencé par les exigences du droit européen. L’Union européenne vise pour sa part une harmonisation de la législation environnementale tout en respectant les compétences des États membres. Des accords internationaux, comme la Convention d’Aarhus, ont joué et continuent de jouer un rôle décisif dans les efforts de codification.
Littérature et informations complémentaires
- Schneider/Schulz, Projet de Code de l’environnement, 2007
- Ministère fédéral de l’Environnement, de la Protection de la nature et de la sûreté nucléaire, Code de l’environnement – État des travaux 2008
- Dietlein/Schink/Schrödter (dir.), Code de l’environnement : Genèse, contenu et perspectives, 2009
- Manuel du droit de l’environnement, publication à feuillets mobiles, C.F. Müller Verlag
Résumé : Le Code de l’environnement constitue une étape importante dans le développement du droit de l’environnement allemand, bien qu’il n’ait pas été mis en œuvre faute de consensus politique et fédératif. Ce projet illustre les défis d’une codification juridique globale dans la tension entre la législation du Bund et des Länder, ainsi qu’avec le droit européen de la protection de l’environnement. Les travaux sur l’UGB continuent néanmoins d’influencer le développement législatif au sein des différentes branches du droit de l’environnement.
Questions fréquemment posées
Comment le Code de l’environnement s’intègre-t-il dans le système juridique allemand ?
Le Code de l’environnement (UGB) est un ouvrage législatif codifié et envisagé, qui vise à une consolidation et une unification systématiques du droit allemand de l’environnement. Il aurait valeur de loi fédérale et regrouperait de nombreuses lois particulières du droit de l’environnement jusqu’ici dispersées, comme la loi fédérale sur la protection contre les nuisances (BImSchG), la loi sur la gestion de l’eau (WHG) ou la loi fédérale sur la protection de la nature (BNatSchG). L’intégration de l’UGB dans le système juridique allemand dépendrait cependant de la répartition des compétences fédérales, c’est-à-dire qu’il faudrait tenir compte des matières relevant de la compétence législative exclusive de la Fédération ou de la compétence législative concurrente. Par ailleurs, l’UGB devrait être adapté aux exigences constitutionnelles, notamment celles de la Loi fondamentale ainsi qu’aux exigences européennes. Au niveau des Länder, il subsisterait un champ d’application pour des dispositions spécifiques.
Comment le Code de l’environnement influence-t-il la sécurité juridique et la clarté du droit de l’environnement ?
Le Code de l’environnement renforcerait considérablement la sécurité et la clarté juridiques, en consolidant et ordonnant de façon synergique les normes autrefois fragmentées, parfois contradictoires, concernant différents domaines de l’environnement. Cela augmente la transparence pour les utilisateurrices et les personnes concernées, facilite la recherche de dispositions pertinentes et prévient les malentendus ou interprétations erronées. En instaurant une terminologie uniforme et des structures logiques, les questions d’interprétation sont réduites, déchargeant ainsi l’administration et les juridictions. L’UGB contribuera donc fondamentalement à la praticabilité et à la prévisibilité du droit de l’environnement.
Quel rôle jouent les exigences européennes dans le Code de l’environnement ?
Le Code de l’environnement devrait nécessairement prendre en compte les exigences environnementales existantes et à venir de l’Union européenne (notamment les directives et règlements de l’UE) et les transposer en droit national. La conformité au droit européen y est centrale, car de nombreuses questions du droit de l’environnement sont également régies au niveau européen, par exemple via la Directive-cadre sur l’eau, la Directive relative aux émissions industrielles ou la Directive Habitat. L’UGB doit donc transposer dans les délais et de manière correcte les directives européennes en droit national et tenir compte des règlements européens en vigueur. Les futures adaptations au droit de l’UE devront être opérées au moyen de lois modificatives ou complémentaires.
Dans quelle mesure le Code de l’environnement régit-il les rapports entre le droit de l’environnement et les autres branches du droit ?
Le Code de l’environnement devra systématiquement organiser l’articulation avec d’autres domaines juridiques tels que le droit de la construction, de l’urbanisme, agricole et des transports, et les coordonner. Il s’agit notamment de définir les rapports avec les lois sectorielles, comme le code de la construction ou la loi sur l’industrie énergétique. L’objectif est d’éviter les conflits de normes et d’établir des règles de préséance et de concurrence claires, afin d’exclure les chevauchements ou les dispositions contradictoires. Cela peut s’opérer par des renvois spécifiques, des règles de démarcation ou des compétences réglementaires globales au sein de l’UGB.
Qui est chargé de l’application et du contrôle des dispositions contenues dans le Code de l’environnement ?
L’application et la surveillance des dispositions du Code de l’environnement relèveraient généralement des autorités administratives compétentes aux niveaux fédéral, régional et communal. La répartition précise des compétences dépend des matières concernées et de la structure fédérale de la République fédérale d’Allemagne. L’UGB devrait contenir des directives claires sur les compétences administratives et la procédure, y compris des règles relatives au contrôle, aux mesures à prendre, à la délivrance d’autorisations, à la conduite des évaluations environnementales ainsi qu’à la sanction des infractions. L’implication d’acteurs privés en tant qu’instances de surveillance (par exemple, les associations écologiques via le droit d’ester en justice) pourrait également être prévue.
Quelle importance un Code de l’environnement aurait-il pour la protection judiciaire en matière environnementale ?
Avec l’introduction du Code de l’environnement, la protection judiciaire en matière environnementale serait systématisée et simplifiée, car les dispositions relatives aux droits de recours, aux possibilités d’action en justice et aux droits de participation seraient regroupées et harmonisées. Cela rendrait pour les personnes concernées, notamment les citoyennes et les associations de protection de l’environnement, les voies de recours contre les décisions administratives plus transparentes et plus accessibles. Les exigences de la Convention d’Aarhus sur la participation du public et les procédures judiciaires en matière environnementale seraient également entièrement et efficacement intégrées. Cela favorise une protection de l’environnement efficace et généralisée par une protection juridique contraignante.
Quelles exceptions ou dispositions particulières pourraient être prévues dans le Code de l’environnement ?
Au sein du Code de l’environnement, des exceptions et des règles spécifiques pourraient être prévues pour des domaines particulièrement sensibles ou certains types d’installations, tels que les emprises militaires, les établissements de recherche, les projets d’infrastructures d’intérêt public majeur ou les sites pollués. Des mesures spécifiques en cas de situations exceptionnelles, des délais de transition et des possibilités de dérogation pourraient également être envisagés afin de ne pas imposer une charge excessive aux installations existantes ou d’entraver l’innovation. Ces mesures sont toutefois soumises à des conditions strictes afin de respecter l’objectif de protection du droit de l’environnement dans son ensemble.
