Notion et importance de l’assurance dans la procédure administrative
Die Assurance dans la procédure administrative constitue un instrument important du droit administratif allemand. Elle se caractérise par la déclaration ferme d’une autorité d’adopter ou de s’abstenir d’adopter ultérieurement un acte administratif déterminé. Les fondements juridiques de l’assurance se trouvent dans la Loi sur la procédure administrative (VwVfG). Par le biais d’une assurance, le participant obtient une confiance légitime dans une décision future déterminée de l’autorité. L’assurance se distingue ainsi des renseignements non contraignants ou des déclarations d’intention et est soumise à des conditions et à des conséquences juridiques spécifiques.
Fondements juridiques et conditions
Disposition légale
Le principal fondement juridique de l’assurance est prévu à l’article 38, alinéa 1 de la VwVfG. Cette disposition décrit l’assurance comme une déclaration écrite d’une autorité promettant l’adoption d’un acte administratif. Cette réglementation vise à instaurer la sécurité juridique et la protection de la confiance dans la procédure administrative.
Caractéristiques de l’assurance
L’assurance n’existe que si les conditions suivantes sont remplies :
- Déclaration de l’autorité: L’assurance doit être délivrée par une autorité compétente.
- Acte administratif futur: La déclaration concerne l’adoption ou l’abstention d’un acte administratif dans le futur.
- Propriété exécutoire: L’autorité s’engage juridiquement à cette déclaration.
- Forme écrite: Selon l’article 38, alinéa 1, phrase 2 VwVfG, l’assurance doit en principe être faite par écrit.
- Intention réglementaire précisée: La décision ultérieure doit être déjà suffisamment déterminée ou tout au moins déterminable de sorte que la portée soit prévisible pour l’intéressé.
Distinction avec d’autres déclarations de l’administration
Il convient de distinguer l’assurance de renseignements non contraignants (par exemple des indications, recommandations ou prévisions) ainsi que déclarations d’intention internes à l’administration qui n’ont pas d’effet juridiquement contraignant et ne protègent notamment pas la confiance de l’intéressé au même titre que l’assurance.
Types et domaines d’application de l’assurance
Assurance positive et négative
L’administration peut donner aussi bien une assurance positive (l’adoption d’un acte administratif déterminé est garantie) qu’une assurance négative (il est garanti qu’un acte administratif ne sera pas pris). Il est également possible d’avoir des combinaisons et des assurances conditionnelles, dans la mesure où les conditions légales demeurent remplies.
Domaines d’application pratiques
En pratique, les assurances jouent un rôle notamment dans :
- Sécurité de planification pour les investissements (par exemple, des projets de construction)
- Création de logements (par exemple dans le cadre de programmes de subventions)
- Attribution de marchés publics
- Procédures d’autorisation (par exemple droit de l’environnement, réglementation des établissements de restauration)
Effet obligatoire et abrogation de l’assurance
Effet juridique contraignant
Une assurance valable entraîne une obligation juridique pour l’administration. L’autorité est tenue d’adopter ou de s’abstenir d’adopter l’acte administratif annoncé. Cela favorise la protection de la confiance pour le bénéficiaire de l’assurance. Des exceptions à cette obligation sont toutefois prévues par la loi.
Motifs d’abrogation d’une assurance (§ 38 al. 2 VwVfG)
L’autorité n’est plus liée par l’assurance lorsque :
- des modifications législatives interviennent, rendant l’acte administratif assuré illégal,
- des changements substantiels des circonstances de fait (par exemple, nouvelles découvertes) rendent l’exécution manifestement illégale,
- l’intérêt public impose la révocation ou la modification de l’assurance.
Dans ces cas, l’autorité est en droit de révoquer ou de modifier l’assurance. Les détails sont régis par l’article 38, alinéas 2 et 3 VwVfG.
Révocation et conséquences pour le bénéficiaire de l’assurance
La révocation d’une assurance constitue un acte administratif défavorable et est donc soumise à certaines conditions. Outre les exigences formelles, l’autorité doit en particulier mettre en balance l’intérêt de confiance légitime du bénéficiaire et l’intérêt public et, le cas échéant, accorder une indemnisation (§ 38 al. 3 VwVfG). Cela protège l’intéressé contre des désavantages injustifiés.
Protection juridique en cas d’assurances
Possibilités de recours
Le bénéficiaire de l’assurance peut exiger le respect de l’assurance dans la procédure administrative et, en cas de révocation ou de non-exécution de celle-ci, saisir la juridiction administrative. Dans la procédure au contentieux, il sera en particulier vérifié si les conditions et limites d’une abrogation ou modification de l’assurance ont été respectées.
Indemnisation et protection de la confiance
Si l’autorité laisse une assurance devenir caduque ou la révoque, la protection de la confiance est un élément déterminant. Il convient notamment d’examiner si, et dans quelle mesure, la personne concernée a droit à une indemnisation du fait d’investissements, de projets ou de dispositions réalisés en toute confiance dans l’assurance (§ 38 al. 3 VwVfG).
Rapport avec d’autres actes et mesures administratifs
Différence avec une autorisation assortie de conditions
Une assurance constitue une étape préparatoire de la procédure administrative et doit être distinguée d’un acte administratif délivré avec des conditions accessoires. Tandis que la condition est liée à l’acte administratif autonome, l’assurance concerne toujours un acte administratif qui doit encore être pris.
Distinction avec la promesse d’action
Dans le droit public, il convient de distinguer entre l’assurance et la promesse d’action. La promesse d’action (§ 38 VwVfG) vise l’accomplissement ou l’abstention d’un comportement matériel de l’autorité, alors que l’assurance concerne toujours l’édiction d’un acte administratif futur.
Assurance en comparaison européenne
Des institutions comparables existent également en droit administratif européen, mais l’assurance en Allemagne est réglementée de manière particulièrement détaillée. Au niveau européen, le principe de la protection de la confiance agit de façon similaire, sans toutefois disposer des bases légales clairement établies comme dans la VwVfG allemande.
Bibliographie et indications complémentaires
- Loi sur la procédure administrative (VwVfG) § 38 « Assurance »
- Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, commentaire
- Sodan/Ziekow, Verwaltungsverfahrensrecht
- Pieroth/Schlink/Kniesel, Droit constitutionnel et administratif
Résumé : L’assurance dans la procédure administrative représente un élément essentiel du droit administratif allemand. Elle sert à garantir la confiance légitime, à créer une sécurité de planification et d’investissement, et se distingue par des exigences juridiques strictes et des règles de révocation. Cet instrument garantit ainsi un équilibre entre la confiance individuelle et l’intérêt public dans la procédure administrative.
Questions fréquemment posées
Quelles sont les conditions juridiques requises pour une assurance valable dans la procédure administrative ?
Pour qu’une assurance soit valable au sens de l’article 38 de la Loi sur la procédure administrative (VwVfG), plusieurs conditions juridiques doivent être réunies. Tout d’abord, l’assurance doit être émise par l’autorité compétente ou par une personne mandatée par elle. De plus, il faut que la déclaration soit contraignante, c’est-à-dire faite dans l’intention d’engagement concernant l’édiction d’un acte administratif déterminé. L’assurance doit porter sur un acte administratif futur et être expressément, donc de manière non équivoque, déclarée à l’égard de l’intéressé. Une déclaration tacite ou implicite n’est alors pas suffisante. Enfin, il ne doit pas s’agir d’un simple renseignement, mais d’une prise de position juridiquement contraignante concernant un acte administratif futur et concret. Le respect de la forme écrite n’est pas obligatoirement requis par la loi, mais il est recommandé pour des raisons de sécurité juridique.
Une assurance accordée peut-elle être révoquée ou annulée par l’autorité ?
En principe, une assurance accordée lie l’autorité. Toutefois, l’article 38, alinéa 2 de la VwVfG prévoit qu’une assurance peut être retirée ou révoquée si cela est admis selon les dispositions applicables au retrait ou à la révocation d’actes administratifs favorables. Cela signifie qu’il convient en particulier d’examiner les conditions prévues aux articles 48 et 49 de la VwVfG. Une révocation ou un retrait est par exemple possible en présence d’une clause de révocation ou en cas d’intérêt public particulièrement important. Il faut également noter que la personne concernée peut, en cas de révocation ou de retrait, avoir droit à une indemnisation pour son comportement adopté en confiance dans l’assurance (§ 38 alinéa 3 VwVfG).
Quelles conséquences une assurance valable emporte-t-elle pour les parties concernées ?
Une assurance juridiquement valide oblige l’autorité à adopter ou à s’abstenir d’adopter l’acte administratif annoncé, sauf si elle est régulièrement retirée ou révoquée. Le destinataire de l’assurance peut, en cas de refus ultérieur de l’acte administratif annoncé, intenter une action en injonction devant le tribunal administratif pour demander la délivrance de l’acte en question. Cette obligation ne s’applique que dans la mesure définie par l’assurance ; toute dérogation de l’autorité est en principe illégale. Un droit à la protection de la confiance et à une indemnisation peut également découler de cet engagement si la personne a pris des dispositions en confiance dans l’assurance, conformément à l’article 38 alinéa 3 VwVfG.
Qu’est-ce qui distingue une assurance d’autres déclarations administratives comme des renseignements ou des déclarations d’intention ?
L’assurance se distingue des simples renseignements et déclarations de savoir en ce qu’il s’agit d’une déclaration ferme de l’autorité portant sur un acte administratif futur et faite dans l’intention d’engagement. Tandis qu’un renseignement n’est qu’une information juridique ou factuelle sans effet contraignant, l’assurance traduit un engagement clair de l’administration à appliquer ou à s’abstenir d’appliquer un acte administratif précis à l’avenir. Les déclarations d’intention n’expriment quant à elles qu’une intention, sans générer d’obligation juridique. À l’inverse, l’assurance crée un rapport de droit public opposable entre l’autorité et le bénéficiaire de l’assurance.
Dans quelle mesure le bénéficiaire d’une assurance bénéficie-t-il d’une protection de la confiance ?
Le bénéficiaire d’une assurance valable peut, en principe, se fier à son maintien et à l’exécution de la mesure annoncée. Le législateur a souligné cela à l’article 38, alinéa 3 VwVfG. Celui qui, en raison de la confiance légitime dans l’assurance, a pris des dispositions patrimoniales ou subi d’autres désavantages, a droit à une indemnisation si l’assurance est ultérieurement annulée ou révoquée et si l’engagement de la confiance mérite protection. Cependant, cette protection peut être limitée si la personne concernée connaissait ou aurait dû connaître l’illégalité de l’assurance par négligence grossière, ou si l’intérêt public l’emporte.
Les assurances sont-elles autorisées dans la procédure administrative formelle (par ex. procédure d’approbation de plans) ?
Des assurances peuvent également être émises dans une procédure administrative formelle, à condition que les conditions légales y afférentes soient remplies et que l’objectif de la procédure n’y fasse pas obstacle. Notamment dans le cadre de procédures d’approbation de plan ou de demandes de permis, cela est toutefois rare, car l’issue de la procédure reste d’abord ouverte et les assurances pourraient restreindre la liberté de décision de l’autorité. Néanmoins, des assurances restent possibles, notamment lorsqu’il s’agit de questions subsidiaires ou de mesures de détail. Une analyse juridique précise est alors toujours nécessaire au cas par cas, car les décisions d’approbation de plan exigent en principe un examen complet des faits jusqu’à la clôture de la procédure et ne doivent pas entraîner d’engagement prématuré.
