Notion et fondements de l’administration publique
L’administration publique est un élément central de l’action de l’État. Elle englobe l’ensemble des activités accomplies par l’État ainsi que par d’autres entités exerçant des missions publiques pour l’application des lois, règlements et autres prescriptions réglementaires. D’un point de vue juridique, l’administration publique désigne un système complet de structures, procédures et actions visant à mettre en œuvre et à faire respecter le droit public.
L’administration publique s’oppose à la justice et à la législation, et forme avec elles la fameuse séparation des pouvoirs. Elle agit sur la base du principe de légalité, selon lequel l’administration ne peut intervenir que sur la base de compétences légales (principe de la légalité de l’administration).
Sources du droit de l’administration publique
Fondements constitutionnels
Les normes déterminantes pour l’organisation, les missions et les compétences de l’administration publique découlent essentiellement de la Loi fondamentale (GG). L’article 20 GG, en particulier, définit le principe de soumission de l’administration à la loi et au droit (principe de l’État de droit). En outre, les constitutions des Länder règlent l’organisation spécifique de l’administration dans les différents États fédérés.
Bases légales ordinaires
Outre la Loi fondamentale, il existe de nombreuses bases légales ordinaires, parmi lesquelles :
- Loi sur la procédure administrative (VwVfG)
- Code de la juridiction administrative (VwGO)
- Loi fédérale sur les fonctionnaires (BBG)
- Législation budgétaire
- Dispositions relatives au droit communal des Länder
Ces prescriptions règlent notamment les procédures, la structure organisationnelle, les compétences et les mécanismes de contrôle de l’administration.
Missions et fonctions de l’administration publique
L’administration publique remplit des missions très diverses. Parmi ses fonctions essentielles, on compte notamment :
Administration de police
Elle comprend des mesures de prévention des dangers et de maintien de la sécurité et de l’ordre publics. Parmi les missions classiques figurent la délivrance de permis de construire, la prononciation d’interdictions ou la surveillance de la circulation routière.
Administration de prestations
Cela inclut des mesures de puissance publique visant à fournir des prestations publiques, telles que l’octroi d’avantages sociaux, l’attribution de subventions ou la mise à disposition d’infrastructures.
Administration d’intervention versus administration de prestations
On distingue ici l’administration d’intervention, qui porte atteinte à des droits individuels, de l’administration de prestations, qui accorde des avantages aux citoyens.
Organisation et structure de l’administration publique
L’administration publique est organisée de façon fédérale, en État fédéral, Länder et collectivités locales.
Administration fédérale
L’administration fédérale comprend l’administration fédérale directe (ministères fédéraux, autorités subordonnées) et l’administration fédérale indirecte (personnes morales, établissements et fondations de droit public exerçant une mission à l’échelle fédérale).
Administration des Länder et des collectivités locales
Chaque Land dispose de ses propres structures administratives. L’autonomie communale est protégée par l’art. 28, al. 2 GG. Les communes et les arrondissements exercent leurs missions de manière autonome (ex. planification urbaine, gestion des eaux usées, administration scolaire).
Administration spéciale : personnes morales, établissements et fondations de droit public
Ces entités possèdent leur propre personnalité juridique et accomplissent certaines missions en auto-administration (exemples : universités, organismes de radiodiffusion).
Principes juridiques et obligations de l’administration publique
Légalité de l’administration
L’administration est directement soumise à la loi et au droit (principe de légalité : art. 20, al. 3 GG).
Principe de proportionnalité
Les interventions de l’administration doivent être appropriées, nécessaires et proportionnées.
Principe de détermination et de clarté
Les actes administratifs doivent être suffisamment précis (§ 37 VwVfG) afin que les droits et obligations des personnes concernées soient clairement identifiables.
Pouvoir discrétionnaire et marge d’appréciation de l’administration
L’administration peut exercer un pouvoir discrétionnaire dans le cadre fixé par la loi, mais doit respecter les principes d’utilisation du pouvoir discrétionnaire (par exemple, la théorie des erreurs de l’exercice discrétionnaire). Dans des cas particuliers, elle dispose d’une marge d’appréciation.
Procédure en administration publique
La procédure administrative est régie en Allemagne par la loi sur la procédure administrative (VwVfG). Les éléments essentiels sont :
- Participation de l’intéressé (droit d’être entendu, § 28 VwVfG)
- Droit d’accès au dossier (§ 29 VwVfG)
- Obligation de motivation des actes administratifs (§ 39 VwVfG)
- Possibilité de recours et de contrôle juridictionnel
Acte administratif
L’acte administratif (§ 35 VwVfG) est l’instrument central d’action. Il s’agit d’une mesure de puissance publique d’une autorité, dans le domaine du droit public, ayant un effet juridique direct envers l’extérieur.
Contrat de droit public
Outre l’acte administratif, l’administration peut agir par le biais de contrats de droit public (§§ 54 et suivants VwVfG).
Contrôle juridictionnel et protection juridictionnelle
L’administration publique est soumise au principe du contrôle juridictionnel :
- Contrôle par les tribunaux : toute mesure de puissance publique peut être soumise à un contrôle juridictionnel conformément à l’art. 19, al. 4 GG.
- Contrôle par les cours des comptes et les autorités chargées de la protection des données
- Contrôle parlementaire et participation citoyenne (par exemple, initiatives citoyennes, référendums locaux)
Particularités dans le contexte européen et international
Les actes administratifs doivent être compatibles avec le droit de l’Union européenne. Dans certains domaines, l’administration est directement liée aux directives et règlements européens (ex. droit des marchés publics, protection des données).
Résumé
L’administration publique constitue l’exécutif du pouvoir étatique et assure la mise en œuvre des normes juridiques ainsi que la réalisation des missions publiques. Sur le plan structurel et juridique, elle est caractérisée par un enchevêtrement complexe de constitution, de lois, de règlements et de règles spéciales. Les principes de l’État de droit garantissent l’obligation de respecter le droit et la loi ainsi qu’une protection juridique étendue pour les personnes concernées. L’administration publique est ainsi au cœur de la réalisation des missions étatiques et veille à ce que l’action de l’État reste compréhensible, légale et contrôlable.
Questions fréquemment posées
Qui a le droit de consulter les dossiers dans les procédures administratives ?
Le droit d’accès aux dossiers dans les procédures administratives est en principe régi en Allemagne par la loi sur la procédure administrative (VwVfG), les lois correspondantes des Länder, ainsi que par les dispositions spéciales. Toute personne qui est partie au sens de l’art. 13 VwVfG peut, en principe, demander la consultation du dossier. Sont notamment parties les demandeurs, les destinataires d’un acte administratif et les tiers dont les intérêts juridiques peuvent être affectés par la procédure. L’accès concerne généralement tous les documents pertinents pour la décision (dits « dossiers officiels »), à l’exception des documents dont la divulgation porterait atteinte à des intérêts légitimes de tiers, à des intérêts étatiques ou publics, par exemple pour des raisons de protection des données ou de secret industriel et commercial. Dans certaines procédures, par exemple dans le cadre de la loi sur l’accès à l’information environnementale (UIG) ou de la loi sur la liberté d’information (IFG), le droit d’accès peut aller au-delà et reconnaître un droit également aux non-parties, sous réserve également de restrictions pour préserver la sécurité publique ou les données à caractère personnel.
Quels sont les recours juridiques ouverts contre les actes administratifs ?
Contre les actes administratifs, il existe en principe les voies de recours de l’opposition (devant les autorités fédérales et des Länder, sauf si la procédure d’opposition est légalement exclue) et du recours en annulation conformément à l’art. 42 VwGO. Il existe également le recours en injonction (en cas de refus ou d’absence de décision), le recours en constatation et certains types d’actions spécifiques. La procédure d’opposition est une étape préalable de réexamen extrajudiciaire de l’acte administratif par l’autorité elle-même ou une autorité supérieure. Si l’opposition n’aboutit pas, la voie du contentieux administratif est ouverte. Dans certains domaines, la procédure d’opposition peut être supprimée d’office, de sorte qu’un recours direct devant le tribunal administratif est possible. Par ailleurs, il existe la possibilité de mesures provisoires (§§ 80, 80a, 123 VwGO) pour obtenir une protection provisoire contre l’exécution de l’acte administratif ou pour régler provisoirement une situation. L’exercice des voies de recours requiert le respect de certains délais et des conditions de forme.
Quels sont les principes procéduraux officiels obligatoires dans l’administration publique ?
Les principes essentiels de procédure résultent de la loi sur la procédure administrative (VwVfG), de lois spéciales complémentaires et des droits fondamentaux issus de la Loi fondamentale. Parmi les principes centraux figurent notamment le principe de la légalité de l’administration (art. 20, al. 3 GG), le droit d’être entendu (§ 28 VwVfG), le principe d’égalité de traitement (art. 3 GG), l’obligation d’enquête d’office (§ 24 VwVfG) ainsi que le principe de la bonne foi (§ 242 BGB applicable par analogie). Par ailleurs, le principe de proportionnalité et l’interdiction de l’arbitraire doivent toujours être respectés. Le respect de ces principes vise à garantir que les procédures administratives se déroulent de manière équitable, transparente, objective et non discriminatoire, que toutes les personnes concernées soient suffisamment entendues et que leurs droits soient protégés.
Quand un acte administratif devient-il définitif et quelles en sont les conséquences ?
Un acte administratif devient définitif lorsque plus aucun recours légal (par exemple, opposition, recours) ne peut être exercé, soit parce que les délais prévus (en règle générale un mois, § 70 VwGO, § 74 VwGO) ont expiré, soit parce que les recours exercés ont été rejetés. L’autorité de la chose décidée signifie que l’acte administratif est inattaquable et, en principe, n’est plus susceptible de réexamen. Sont exceptés le retrait et la révocation (dans les conditions des §§ 48, 49 VwVfG), ainsi que la réouverture selon § 51 VwVfG. À compter du caractère définitif, l’acte administratif produit ce que l’on appelle l’effet d’état de fait et lie les parties dans le cadre des procédures ultérieures. Des effets en matière d’exécution peuvent également se produire dès lors que l’acte administratif est définitif et exécutoire.
Quelles règles légales s’appliquent à la responsabilité administrative en cas de faute de l’administration ?
La responsabilité administrative est régie par le Code civil (§ 839 BGB) ainsi que par l’art. 34 GG. Selon § 839 BGB, un fonctionnaire ou tout autre agent de l’État est responsable s’il viole intentionnellement ou par négligence une obligation qui lui incombe dans l’exercice d’une fonction publique qui lui est confiée et si un tiers subit de ce fait un préjudice. Selon l’art. 34 GG, cependant, la responsabilité incombe à l’État ou à la collectivité pour laquelle l’agent public travaillait, et la personne lésée doit faire valoir sa demande d’indemnisation directement contre l’État. Les conditions de la responsabilité comprennent notamment la violation d’une obligation de service au profit d’un tiers, le lien de causalité entre la faute et le dommage, ainsi que l’absence de motifs justificatifs ou d’exclusion (ex. faute propre de la victime). Tous les dommages patrimoniaux sont en principe réparables, et dans certains cas aussi les dommages immatériels. Des mesures internes à l’administration (par ex., procédure disciplinaire) peuvent en outre être engagées, mais elles n’affectent pas la responsabilité civile à l’égard de la victime.
Comment la notification et la signification des actes administratifs sont-elles effectuées valablement ?
La notification des actes administratifs est régie par le VwVfG (§§ 41 et suivants). Un acte administratif prend effet dès qu’il a été notifié à l’intéressé (§ 43, al. 1 VwVfG). La notification peut se faire par écrit, par voie électronique, oralement ou de toute autre manière. La notification écrite se fait généralement par lettre simple, la signification pouvant être faite conformément à la loi sur la notification administrative (VwZG) ou selon le droit des Länder — également par signification formelle (par ex., lettre recommandée avec accusé de réception, acte de signification, ou notification électronique). La signification correcte est décisive notamment pour le calcul des délais (début du délai de recours ou de recours contentieux). Si l’acte administratif n’a pas été notifié correctement, il n’est pas juridiquement valable. Dans certains cas particuliers, une notification publique est effectuée (par exemple par affichage, publication au journal officiel), par exemple lorsque le lieu de résidence du destinataire est inconnu. Une notification électronique est également possible, à condition que le destinataire y consente ou que la loi le prévoie.
Quelles obligations incombent aux autorités en matière de motivation des actes administratifs ?
Selon § 39 VwVfG et les dispositions équivalentes dans les lois spéciales, les autorités sont tenues de motiver par écrit les actes administratifs. La motivation doit exposer les motifs de fait et de droit essentiels qui ont conduit l’administration à prendre sa décision. L’exigence de motivation vise la transparence, la possibilité de contrôle et la compréhension du processus décisionnel de l’administration publique et permet aux personnes concernées de faire valoir efficacement leurs droits, notamment en formant des recours. Des exceptions ne sont possibles que si l’acte administratif est pris exclusivement sur demande et satisfait intégralement cette demande ou si la motivation peut être omise en vertu de dispositions légales. L’obligation de motivation est un élément central de la procédure administrative et étroitement liée au principe de l’État de droit (art. 20, al. 3 GG) et à l’exigence d’une protection juridictionnelle effective (art. 19, al. 4 GG).
Quelles exigences particulières s’appliquent à l’audition des personnes concernées dans la procédure administrative ?
La loi sur la procédure administrative impose aux autorités, conformément à § 28 VwVfG, d’entendre la personne concernée par un acte administratif avant sa prise de décision, sauf exception (par ex. en cas d’urgence ou lorsqu’une mesure d’exécution est nécessaire pour garantir la réparation du dommage). L’audition doit donner à la personne concernée la possibilité de s’exprimer sur les faits pertinents avant l’édiction de l’acte administratif. L’administration doit fournir les informations pertinentes et accorder un délai raisonnable pour la prise de position. En cas d’omission de l’audition, l’acte administratif est en principe illégal ; il peut toutefois être régularisé à titre exceptionnel dans le cadre du § 45 VwVfG. L’audition est l’expression essentielle du droit d’être entendu (art. 103, al. 1 GG) et vise à éviter les erreurs et à protéger les droits des personnes concernées.
