Action purement souveraine

Notion et définition

L’action purement souveraine est un terme du droit administratif allemand qui désigne une forme particulière d’action étatique dans laquelle l’administration agit sans édicter un acte administratif, tout en agissant néanmoins en qualité d’autorité publique. L’action purement souveraine se caractérise par le fait que l’État ou une autre personne morale de droit public agit, dans le cadre de ses missions de droit public, directement par une action matérielle, une tolérance ou une abstention, sans prendre de décision contraignante envers une personne déterminée ou un groupe de personnes. Elle se distingue ainsi des autres principales formes d’action administrative souveraine, en particulier l’acte administratif et le contrat de droit public.

Distinction par rapport à d’autres formes d’action

Exécution administrative, acte administratif et action purement souveraine

Alors que l’acte administratif tend à créer une conséquence juridique individuelle et contraignante (§ 35 VwVfG), l’action purement souveraine se caractérise par l’absence de toute réglementation externe. Elle se distingue également de l’exécution administrative au sens de l’application forcée ou de l’exécution factuelle d’un acte administratif, puisque l’action purement souveraine ne comporte ni ordre ni exécution d’une norme juridique précise, mais se limite à une action administrative matérielle.

Contrat de droit public

Contrairement au contrat de droit public (§§ 54 et suivants VwVfG), l’action purement souveraine n’implique aucun échange bilatéral ou consensuel de droits et d’obligations.

Action de droit privé et action fiscale

L’action purement souveraine se distingue expressément de l’action administrative de droit privé (action fiscale). Alors que l’administration agit, dans le domaine fiscal, comme un particulier et utilise des moyens de droit privé (par exemple, achat ou location), elle recourt, dans l’action purement souveraine, à des prérogatives spécifiques de puissance publique, mais sans contenu réglementaire.

Formes et exemples d’action purement souveraine

Actes réels/Actes matériels administratifs

L’action purement souveraine revêt, en règle générale, la forme d’un acte matériel. Un acte matériel est une action effective d’une autorité, visant à un résultat, sans réglementation normative. Exemples :

Mesures techniques de la police (par exemple, régulation du trafic par des agents de police)
Fourniture de renseignements administratifs et d’informations, dans la mesure où cela ne constitue pas une disposition contraignante
Prise en charge et assistance de personnes par des établissements publics
Accompagnement de classes scolaires par des enseignants dans les écoles publiques
Organisation d’événements municipaux (par exemple, fêtes de ville, soirées d’information)
Conseils donnés par les services sociaux

Actes matériels à effet externe

L’action purement souveraine est envisageable lorsqu’il existe un effet externe direct, sans pour autant qu’une réglementation individuelle normative soit présente.

Fondements juridiques et qualification légale

Base légale et cadre réglementaire

L’action purement souveraine doit — comme toute action administrative souveraine — s’appuyer sur une base légale suffisante. Les dispositions applicables découlent, selon le domaine d’action, de la Loi fondamentale, des lois spéciales fédérales et nationales ou des règlements communaux.

Soumission à la loi et au droit

L’action purement souveraine est également soumise au principe de légalité de l’administration (réserve et primauté de la loi) résultant de l’art. 20 al. 3 GG, ce qui signifie qu’elle doit être conforme au droit, à la loi et aux droits fondamentaux.

Protection juridique et contestation

Moyens de protection juridique

En cas d’action purement souveraine — notamment en cas d’atteinte à des droits subjectifs — la protection juridique s’effectue en principe par l’action générale en prestations (recours contentieux administratif général) ou, le cas échéant, par une action en constatation (§ 43 VwGO). Un recours contre un acte administratif par la voie du recours en annulation (§ 42, al. 1, 1ère alternative VwGO) n’est pas possible, car l’action purement souveraine est dépourvue de caractère réglementaire.

Exemples de recours en protection juridique

Actions en dommages-intérêts pour manquement aux devoirs de service en lien avec des actes matériels (par exemple, information erronée par un agent administratif)
Actions en constatation ou en cessation en cas d’atteintes continues ou répétées

Pertinence et importance dans la pratique administrative

Importance pour les citoyens et l’administration

L’action purement souveraine joue un rôle central dans la pratique administrative quotidienne, car de nombreuses activités inhérentes à l’administration ne se font pas par des actes administratifs mais par de véritables actes matériels ayant un effet concret.

Risques et problèmes typiques

La distinction entre action purement souveraine et autres formes d’action, qu’elles soient de puissance publique ou de droit privé, n’est pas toujours évidente et peut, dans certains cas, conduire à des incertitudes juridiques — en particulier lorsque la portée normative ou l’effet externe d’une mesure est incertain.

Références bibliographiques et jurisprudence

Bibliographie

Maurer, Droit administratif général
Kopp/Ramsauer, Commentaire VwVfG
Sachs, Cours élémentaire de droit administratif

Décisions judiciaires importantes

BVerwG, arrêt du 7 octobre 1993 – 3 C 45.91 (sur la distinction entre action purement souveraine et acte administratif)
BVerfG, décision du 12 janvier 1994 – 1 BvR 434/87 (confirmation de la soumission aux droits fondamentaux dans l’action purement souveraine)

Résumé L’action purement souveraine désigne une forme centrale d’action administrative dans laquelle l’administration intervient par des actes matériels sans effet réglementaire vis-à-vis du citoyen, tout en étant soumise aux prescriptions constitutionnelles et légales. La distinction précise avec l’acte administratif et l’action de droit privé est essentielle pour les possibilités de protection juridique des personnes concernées et pour la sécurité juridique lors de l’exécution administrative.

Questions fréquemment posées

Quand y a-t-il action purement souveraine et comment la distinguer de l’acte administratif ?

Il y a action purement souveraine lorsque l’administration agit dans le cadre de ses missions de droit public sans pour autant édicter un acte administratif au sens du § 35 VwVfG (Code de procédure administrative). Contrairement à l’acte administratif, qui comporte un effet réglementaire à l’égard d’un cas concret, l’action purement souveraine se caractérise par l’absence de décision contraignante et juridiquement significative à effet externe. Des exemples typiques sont les mesures administratives matérielles telles que les renseignements, avertissements, simples explications, la gestion du domaine public (par exemple, entretien d’un parc) ou les actes matériels tels que des mesures de contrainte ou la garde à vue policière. La frontière avec l’acte administratif réside notamment dans le fait que l’action purement souveraine ne crée, modifie ou supprime aucune relation juridique (unilatérale) par un acte d’autorité. Dans la pratique, la distinction est importante, car les actes administratifs sont soumis à des procédures, des recours et des exigences formelles spécifiques, qui ne s’appliquent pas aux actions purement souveraines.

Quels exemples d’action purement souveraine existe-t-il dans la pratique administrative de droit public ?

L’action purement souveraine recouvre de nombreuses mesures matérielles. Parmi les exemples : la fourniture d’informations par les autorités, l’exécution de contrôles (par exemple, contrôles alimentaires sans sanction immédiate), la régulation de la circulation par des gestes des agents de police, des mesures de prévention comme l’installation de panneaux d’avertissement, l’assistance (par exemple, intervention des pompiers sans édiction d’acte administratif), le remorquage d’un véhicule dans le cadre de la prévention des dangers, et les mesures concrètes dans les domaines de la sécurité, de l’ordre public ou par des services sociaux, comme le versement de prestations financières après un acte administratif préalable. Des mesures de prévention des dangers, telles que l’élimination d’obstacles sur la voie publique, relèvent aussi de l’action purement souveraine, à condition qu’aucune réglementation ne soit édictée à l’égard du citoyen.

Quelle protection juridique est disponible contre l’action purement souveraine ?

Contrairement à l’acte administratif, la protection juridique contre l’action purement souveraine n’est pas directement ouverte par le recours en annulation ou en injonction selon § 42, al. 1 VwGO (Code de juridiction administrative). En l’absence de réglementation au sens d’un acte administratif, la protection peut généralement être obtenue uniquement par la voie de l’action générale en prestations (recours général en injonction ou en cessation), ou par une action en constatation (§ 43 VwGO). Des procédures de référé selon §§ 123 et suivants VwGO sont aussi souvent nécessaires, notamment si l’action matérielle de l’administration (par exemple l’enlèvement d’un véhicule) a un effet immédiat. Les voies de recours sont ouvertes tant qu’il s’agit d’un litige de droit public non constitutionnel, sinon la juridiction ordinaire (tribunaux civils) est compétente.

Les règles procédurales telles que l’obligation d’audition et de motivation s’appliquent-elles également à l’action purement souveraine ?

L’action purement souveraine n’est en principe pas soumise aux règles procédurales spécifiques applicables aux actes administratifs, telles que l’obligation d’audition selon § 28 VwVfG ou celle de motivation selon § 39 VwVfG. Cela s’explique par le fait que l’action purement souveraine ne comporte pas de règlement à effet externe et que le besoin de protection est généralement jugé comme moindre. Cependant, dans des cas particuliers, des principes généraux de l’État de droit, tels que l’interdiction de l’arbitraire, le principe d’une protection juridique effective et celui de proportionnalité, peuvent s’appliquer. Par ailleurs, des lois spéciales peuvent édicter des règles de forme et de procédure particulières également applicables à l’action purement souveraine.

Quelle est l’importance de l’action purement souveraine en matière de police et de droit de l’ordre public ?

En droit de la police et de l’ordre public, l’action purement souveraine est d’une importance centrale, car de nombreuses interventions policières sont, de fait, matérielles mais non réglementaires. Exemples : exclusions de lieux par contrainte physique directe, placements en garde à vue de courte durée, mises en place de barrages lors de situations dangereuses, assistance lors d’événements ou recours à la contrainte sans acte administratif formel. Les missions de police qui ne consistent pas à imposer des obligations juridiques sont généralement exercées à titre purement souverain. La distinction est importante car les autorisations d’intervention, les possibilités de recours et les obligations pour la police en découlent, selon qu’il s’agit d’un acte administratif ou d’une action purement souveraine.

Comment la légalité d’une action purement souveraine est-elle contrôlée ?

L’action purement souveraine est, comme toute action administrative de puissance publique, soumise au contrôle juridictionnel de la légalité. Les critères du contrôle sont les lois administratives générales, les bases légales spéciales, ainsi que les droits fondamentaux. Le contrôle judiciaire intervient en général a posteriori et vise à constater la violation de droits et, le cas échéant, à rétablir l’état de droit (par exemple, dommages-intérêts, interdiction de mesures futures). Une particularité réside dans le fait que le contrôle du juge sur les actes matériels implique généralement des investigations plus complexes, la vérification judiciaire intervenant de façon consécutive, le plus souvent en l’absence d’un objet contestable.

Les mesures purement souveraines engagent-elles la responsabilité de l’État ?

L’action purement souveraine engage également la responsabilité de l’État selon l’art. 34 GG conjointement avec le § 839 BGB, lorsqu’une violation d’obligations de service cause un dommage à un tiers. L’agent public agit dans le cadre de ses fonctions officielles et peut donc être tenu responsable si la mesure prise était illégale et a causé un préjudice de façon causale. La distinction avec l’administration d’ingérence par puissance publique est ici peu pertinente, la responsabilité administrative s’appliquant en principe aux deux domaines. Les personnes concernées peuvent en général faire valoir leurs droits directement contre l’entité publique employeuse.