Het Europese Hof van Justitie heeft de Unierechtelijke vereisten voor nationale verjaringsregels bij ernstige btw-fraude en voor de strafbedreiging voor afspraken op het gebied van de georganiseerde criminaliteit verduidelijkt (HvJ EU, arrest van 15 oktober 2026 – C‑321/25). Een absolute verjaringstermijn van 15 jaar is volgens dit arrest verenigbaar met artikel 325 VWEU en de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen, mits deze termijn in de betrokken lidstaat geen systemisch risico doet ontstaan dat ernstige fraudedelicten ten nadele van de financiële belangen van de Europese Unie onbestraft blijven.
Strafprocedure wegens vermeende fiscale delicten
De hoofdprocedure betreft vijf beklaagden. Hun wordt ten laste gelegd dat zij een georganiseerde criminele organisatie met als doel het plegen van fiscale delicten hebben geleid of daaraan hebben deelgenomen. Vier personen zouden daarnaast verschillende vormen van btw-fraude hebben gepleegd.
Voor alle verdachten geldt het vermoeden van onschuld. Het Hof van Justitie hoefde niet te beslissen of de geuite beschuldigingen gegrond zijn. Het arrest had uitsluitend betrekking op de vragen hoe de toepasselijke Unierechtelijke bepalingen moeten worden uitgelegd en welke vereisten daaruit voor het nationale recht voortvloeien.
Omvang van de geuite beschuldigingen
Twee beklaagden wordt verweten dat zij een op winst gerichte georganiseerde criminele groep hebben geleid. De naar Bulgaars recht daarvoor geldende gevangenisstraf bedraagt vijf tot vijftien jaar. Drie andere beklaagden wordt deelname aan dezelfde groep ten laste gelegd; het Bulgaarse strafrecht voorziet daarvoor in een gevangenisstraf van drie tot tien jaar.
De daarnaast geuite beschuldigingen van btw-fraude betreffen volgens het arrest omgerekend bedragen van ongeveer:
-
633.525 euro bij één beklaagde.
-
1.130.568 euro bij een andere beklaagde.
-
1.022.583 euro bij een derde beklaagde.
-
1.244.274 euro bij een vierde beklaagde.
De desbetreffende fiscale delicten kunnen naar Bulgaars recht worden bestraft met een gevangenisstraf van drie tot acht jaar en met gehele of gedeeltelijke confiscatie van het vermogen. De voor al deze feiten mogelijke maximale gevangenisstraf mag echter niet meer dan acht jaar bedragen.
Meerdere wisselingen in de samenstelling van de strafkamer
Na ontvangst van de tenlastelegging werd de zaak aanvankelijk toegewezen aan een strafkamer bestaande uit één rechter en twee lekenrechters. Deze hield tussen 2015 en 2021 in totaal 48 terechtzittingen. Nadat de rechter tot gedelegeerd Europees aanklager was benoemd, moest de procedure met een nieuw samengestelde strafkamer vanaf het begin worden overgedaan.
Tussen 2022 en 2025 vonden nog eens 18 terechtzittingen plaats, zonder dat daadwerkelijk handelingen voor de bewijsvergaring werden verricht. Nadat de tweede rechter met pensioen was gegaan, werd de zaak opnieuw overgedragen aan een andere rechter en twee nieuwe lekenrechters.
De Bulgaarse rechter ging ervan uit dat het objectief niet meer mogelijk was om de strafprocedure in drie instanties af te ronden voordat de absolute verjaringstermijnen zouden verstrijken. Daarom wendde hij zich tot het Hof van Justitie om de verenigbaarheid van de Bulgaarse regelingen met het Unierecht te laten beoordelen.
Absolute verjaring naar Bulgaars recht
Berekening aan de hand van de bedreigde maximumstraf
Volgens het toepasselijke Bulgaarse strafrecht wordt de reguliere verjaringstermijn bepaald aan de hand van de hoogte van de straf die voor het desbetreffende feit is vastgesteld. Deze termijn kan worden gestuit of geschorst. Daarnaast geldt een absolute verjaringstermijn die anderhalf maal de reguliere termijn bedraagt en niet kan worden gestuit of geschorst.
Als bij het verstrijken van de absolute termijn geen onherroepelijke veroordeling is uitgesproken, is het recht tot strafvervolging definitief verjaard. Voor de btw-delicten en de deelname aan een georganiseerde criminele groep die hier aan de orde zijn, bedraagt de absolute verjaringstermijn 15 jaar.
Voor het vermeende leiden van de groep geldt daarentegen vanwege de hogere strafbedreiging een absolute termijn van 22 jaar en zes maanden. Volgens de verwijzende rechter is deze periode voldoende om de procedure, met inbegrip van eventuele rechtsmiddelen, af te ronden.
Bedenkingen van de nationale rechter
De nationale rechter betwijfelde of een verjaringsregeling in overeenstemming met het Unierecht is wanneer zij uitsluitend aanknoopt bij de wettelijke maximumstraf. De feitelijke en juridische complexiteit van een procedure en onvoorziene gebeurtenissen die een volledige herstart noodzakelijk maken, blijven daarbij buiten beschouwing.
Volgens de Bulgaarse rechter kon dit met name bij complexe procedures tot een structureel probleem leiden: hoe omvangrijker en moeilijker de te onderzoeken feiten zijn, des te groter is het risico dat vóór het verstrijken van de absolute verjaringstermijn geen onherroepelijke beslissing meer kan worden genomen.
Vereisten op grond van artikel 325 VWEU en de PIF-Overeenkomst
Artikel 325, lid 1, VWEU verplicht de lidstaten fraude en andere onrechtmatige handelingen waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, te bestrijden met afschrikkende en doeltreffende maatregelen. Voor ernstige fraudegevallen moeten doeltreffende en afschrikkende strafrechtelijke sancties worden vastgesteld.
Artikel 2, lid 1, van de PIF-Overeenkomst vereist eveneens doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties. Bij ernstige fraude moeten deze in elk geval vrijheidsstraffen omvatten die tot uitlevering kunnen leiden.
Toepasselijkheid op de beschuldigingen in de procedure
De vermeende feiten zouden in 2011 en 2012 zijn gepleegd. Daarom was de PIF-Overeenkomst ratione temporis van toepassing.
De totale btw-schade die aan de orde is, bedraagt meer dan vier miljoen euro. Indien de beschuldigingen zouden worden bevestigd, zouden de betrokken handelingen moeten worden aangemerkt als ernstige fraude ten nadele van de financiële belangen van de Unie.
Deze beoordeling omvat niet alleen voltooide frauduleuze handelingen. Artikel 325, lid 1, VWEU en de PIF-Overeenkomst hebben ook betrekking op de poging. Het Hof van Justitie verduidelijkte bovendien dat de oprichting van een organisatie met als doel btw-delicten te plegen, in beginsel kan worden aangemerkt als fraude ten nadele van de financiële belangen van de Unie.
Geen schending uitsluitend vanwege de termijn van 15 jaar
Beoordelingsruimte van de lidstaten
Ten tijde van de vermeende feiten had de Uniewetgever de verjaring van strafbare feiten tegen de financiële belangen van de Unie nog niet geharmoniseerd. Een gedeeltelijke harmonisatie vond pas later plaats door middel van de PIF-richtlijn, die ratione temporis niet van toepassing was op de hoofdprocedure.
De vormgeving van de verjaringsregels viel daarom in beginsel onder de bevoegdheid van de lidstaten. Bij de uitoefening van deze beoordelingsruimte moeten zij echter artikel 325 VWEU en de PIF-Overeenkomst in acht nemen. De nationale bepalingen moeten een doeltreffende bestraffing van ernstige fraude mogelijk maken.
Het Unierecht vereist daarbij niet dat strafvervolging onbeperkt in de tijd mogelijk blijft. Een absolute verjaringsgrens dient juist de rechtszekerheid, omdat herhaalde stuitings- of schorsingsgronden het intreden van de verjaring niet voor onbepaalde tijd kunnen uitstellen.
Doorslaggevend is een systemisch risico op straffeloosheid
Een absolute verjaringstermijn moet lang genoeg zijn om te voorkomen dat de bescherming van de financiële belangen van de Unie in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. Bij deze beoordeling moet rekening worden gehouden met het volledige nationale verjaringsstelsel en met de complexiteit van de vereiste strafprocedures.
Het Hof van Justitie beschouwde een termijn van 15 jaar in beginsel als een passende periode waarbinnen de Bulgaarse strafvervolgingsautoriteiten procedures wegens ernstige fraude, met inbegrip van toetsing in drie instanties, kunnen afronden. De nationale rechter had onvoldoende omstandigheden aangevoerd waaruit kon worden afgeleid dat in Bulgarije bij dergelijke delicten systematisch niet binnen deze termijn een onherroepelijke beslissing kan worden verkregen.
Afzonderlijke wijzigingen in de samenstelling van een strafkamer volstaan volgens het arrest niet om een systemisch risico op straffeloosheid aan te tonen. Doorslaggevend is dus niet of de strafvervolging in een concrete procedure mogelijk strandt op verjaring. Bepalend is veeleer of de nationale regeling structureel een doeltreffende vervolging van ernstige fraude verhindert.
Artikel 325 VWEU en artikel 2, lid 1, van de PIF-Overeenkomst verzetten zich daarom niet tegen absolute verjaring na 15 jaar wanneer binnen deze periode geen onherroepelijke veroordeling is uitgesproken en de termijn in de betrokken lidstaat geen systemisch risico op straffeloosheid doet ontstaan. Dit geldt ook wanneer stuitings- en schorsingsgronden of onvoorziene gebeurtenissen het verloop van de absolute termijn niet beïnvloeden.
Hogere straf voor afspraken op het gebied van georganiseerde criminaliteit
Het tweede deel van het arrest betreft artikel 3, lid 1, onder b), van Kaderbesluit 2008/841/JBZ. De Bulgaarse rechter wilde weten of de gevangenisstraf voor de afspraak om een strafbaar feit te plegen hoger mag zijn dan de straf voor het feit waarop de afspraak is gericht.
Strafmaat volgens het kaderbesluit
Artikel 2, onder b), van het kaderbesluit omvat de afspraak tussen meerdere personen om een activiteit uit te voeren die, indien zij wordt verwezenlijkt, een van de in artikel 1 genoemde strafbare feiten zou vormen. Deelname aan de daadwerkelijke uitvoering van het feit is niet vereist.
Volgens artikel 3, lid 1, onder b), moet op deze gedraging dezelfde maximumstraf staan als op het beoogde strafbare feit, of een maximale gevangenisstraf die ten minste tussen twee en vijf jaar ligt. De verschillende taalversies van het kaderbesluit verschillen in formulering. Het Hof van Justitie legde de bepaling daarom uit aan de hand van haar context en de ermee nagestreefde doelstelling.
Minimumharmonisatie beperkt hogere nationale straffen niet
Het kaderbesluit berust op een Unierechtelijke bevoegdheid tot minimumharmonisatie van strafrechtelijke sancties. De bepalingen ervan stellen daarom minimumvereisten vast. Zij beletten de lidstaten niet om voor de betrokken gedragingen een maximale gevangenisstraf van meer dan vijf jaar vast te stellen.
Evenmin vereist artikel 3, lid 1, onder b), dat de straf voor de afspraak beperkt blijft tot de maximumstraf voor het beoogde feit. Het kaderbesluit houdt zelf rekening met de mogelijkheid dat op het geplande strafbare feit een maximumstraf van vier jaar staat, terwijl deelname aan de afspraak met een hogere maximumstraf wordt bestraft.
Het Hof van Justitie motiveerde dit met het bijzondere gevaar van georganiseerde criminele structuren, de moeilijkheid om deze op te sporen en de ernstige gevolgen van hun activiteiten. Een nationale bepaling mag daarom zowel een maximumstraf van meer dan vijf jaar als een hogere maximumstraf dan die voor het beoogde feit vaststellen.
Evenredigheid blijft vereist
Ongeacht deze beoordelingsruimte moeten de lidstaten het in artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verankerde evenredigheidsbeginsel inzake straffen eerbiedigen. De zwaarte van de sanctie moet in verhouding staan tot de ernst van het feit, daadwerkelijk afschrikkend werken en mag niet verder gaan dan noodzakelijk is om het rechtmatige strafdoel te bereiken.
De in de hoofdprocedure relevante strafmarges van vijf tot vijftien jaar voor het leiden van en drie tot tien jaar voor de deelname aan een georganiseerde criminele groep overschrijden volgens het Hof van Justitie als zodanig niet de grenzen van wat geschikt en noodzakelijk is voor de bestrijding van georganiseerde criminaliteit.
Betekenis voor fiscale strafprocedures met een Unierechtelijke dimensie
Het arrest maakt een duidelijk onderscheid tussen individuele vertragingen in de procedure en structurele tekortkomingen van een nationale verjaringsregeling. Een absolute termijn van 15 jaar is niet reeds in strijd met het Unierecht omdat een bepaalde omvangrijke procedure mogelijk niet vóór het verstrijken ervan onherroepelijk kan worden afgerond. Een dergelijke regeling zou pas onverenigbaar zijn wanneer zij de doeltreffende bestraffing van ernstige fraude ten nadele van de financiën van de Unie systematisch in gevaar brengt.
Tegelijkertijd bevestigt het arrest de beoordelingsruimte van de lidstaten bij sancties tegen georganiseerde criminaliteit. Maximumstraffen mogen meer dan vijf jaar bedragen en hoger zijn dan de maximumstraf voor het geplande strafbare feit, mits met name het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen. Ondernemingen, investeerders en particulieren die in verband met grensoverschrijdende situaties vragen hebben over btw of de bescherming van de financiële belangen van de Unie, kunnen bij MTR Legal terecht voor juridisch advies over belastingrecht.
