# TSUE: dyrektywa usługowa nie ma zastosowania do hydroenergetyki

> TSUE wyjaśnił, że instalacje służące głównie do wytwarzania energii elektrycznej z wody nie podlegają unijnej dyrektywie usługowej.

Source: https://www.mtrlegal.com/pl/tsue-dyrektywa-uslugowa-nie-ma-zastosowania-do-hydroenergetyki/ · Language: pl · Updated: 2026-11-04

---

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (EuGH, TSUE) doprecyzował zakres stosowania dyrektywy usługowej w odniesieniu do wytwarzania energii elektrycznej z energii wodnej (EuGH, wyrok z 3 września 2026 r. – C-653/24, sygnatura sprawy). Zgodnie z tym wyrokiem instalacje, których jedyną lub przynajmniej główną działalnością jest wytwarzanie energii elektrycznej, nie są objęte dyrektywą 2006/123/WE. Dotyczy to w szczególności małych instalacji wykorzystujących ujęcia wody do produkcji energii hydroelektrycznej.

## Spór o okres obowiązywania koncesji na małe elektrownie wodne

Postępowanie zostało wszczęte w związku z regulacją włoskiego regionu Emilia-Romagna dotyczącą koncesji na małe ujęcia wody wykorzystywane do produkcji energii hydroelektrycznej. Dotyczyła ona instalacji o średniej rocznej mocy znamionowej nieprzekraczającej 3000 kilowatów.

Zgodnie z właściwym włoskim dekretem królewskim ujęcia wody uznaje się za duże, jeżeli zasilają instalacje o średniej rocznej mocy znamionowej przekraczającej 3000 kilowatów. Natomiast przy mocy nieprzekraczającej 3000 kilowatów są one uznawane za małe ujęcia.

### Ograniczenie okresu obowiązywania koncesji zgodnie z prawem włoskim

Zgodnie z prawem włoskim koncesje na ujęcia wody wykorzystywane do produkcji energii hydroelektrycznej są udzielane na czas określony. Okres ich obowiązywania nie może przekraczać 30 lat. Po jego upływie koncesje mogą zostać odnowione na warunkach określonych w ustawie.

Art. 3 ustawy regionalnej regionu Emilia-Romagna z 28 grudnia 2023 r., nr 17, zawiera uzupełniające uregulowanie dotyczące małych ujęć wody do celów hydroenergetycznych. Jeżeli posiadaczowi koncesji przyznano środki pomocowe na wytwarzanie energii hydroelektrycznej, okres obowiązywania koncesji miał być na jego wniosek dostosowany do okresu wsparcia. Nie można było przy tym przekroczyć maksymalnego okresu 30 lat.

### Postępowanie przed włoskim Trybunałem Konstytucyjnym

23 lutego 2024 r. prezes włoskiej Rady Ministrów wszczął przed Corte costituzionale (włoskim Trybunałem Konstytucyjnym) postępowanie w sprawie zbadania zgodności tego przepisu regionalnego z konstytucją. Jego zdaniem art. 3 ustawy regionalnej naruszał włoską konstytucję w związku z art. 49 AEUV (Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, TFUE) oraz art. 12 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123/WE.

Utrzymywał on, że dyrektywa usługowa obejmuje również koncesje na małe ujęcia wody służące do wytwarzania energii elektrycznej. Przewidziane ustawą wydłużenie okresu obowiązywania koncesji miało zatem charakter automatycznego odnowienia.

Region Emilia-Romagna argumentował natomiast, że przedmiotowy przepis nie zezwala na przedłużenie koncesji. Ponadto wytwarzanie energii przez małe instalacje wykorzystujące ujęcia wody nie jest objęte zakresem stosowania dyrektywy usługowej. Zdaniem regionu produkcja energii elektrycznej dotyczy wytwarzania dobra niematerialnego, a nie świadczenia usługi.

Corte costituzionale zawiesił postępowanie w sprawie kontroli zgodności normy z konstytucją i zwrócił się do EuGH z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.

## Właściwe przepisy dyrektywy usługowej

Art. 2 ust. 1 dyrektywy 2006/123/WE stanowi, że dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców mających siedzibę w państwie członkowskim.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 dyrektywy usługą jest każda samodzielna działalność gospodarcza, zazwyczaj świadczona za wynagrodzeniem, o której mowa w art. 57 AEUV.

### Procedura wyboru w przypadku ograniczonej liczby zezwoleń

Art. 12 ust. 1 dyrektywy dotyczy przypadków, w których liczba zezwoleń dostępnych dla danego rodzaju działalności jest ograniczona ze względu na niedobór zasobów naturalnych lub ograniczone możliwości techniczne. Państwa członkowskie muszą wówczas przeprowadzić procedurę wyboru, która zapewnia w szczególności bezstronność, przejrzystość i odpowiednie podanie informacji do publicznej wiadomości.

Art. 12 ust. 2 ustanawia dalsze wymogi dotyczące takich zezwoleń:

- Zezwolenie należy wydać na odpowiednio ograniczony okres.
- Nie można przewidywać jego automatycznego przedłużenia.
- Dotychczasowy posiadacz nie może uzyskać żadnej innej korzyści po wygaśnięciu zezwolenia.
- To samo dotyczy osób mających szczególne powiązania z tym posiadaczem.

W pierwszej kolejności należało zatem rozstrzygnąć, czy wytwarzanie energii elektrycznej w małych instalacjach wykorzystujących ujęcia wody można w ogóle zakwalifikować jako usługę w rozumieniu dyrektywy.

## Wytwarzanie energii elektrycznej nie jest usługą

EuGH odwołał się do swojego dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego kwalifikacji energii elektrycznej. Zgodnie z nim energia elektryczna jest towarem, dobrem i produktem. Działalność polegająca na wytwarzaniu produktu nie może sama w sobie zostać uznana za usługę.

Wytwarzanie energii elektrycznej nie stanowi zatem świadczenia usługi. Instalacja, której jedyną lub przynajmniej główną działalnością jest produkcja energii elektrycznej, nie jest objęta zakresem stosowania dyrektywy 2006/123/WE.

### Świadczenia dodatkowe nie zmieniają kwalifikacji

Zgodnie z wyrokiem odmiennej oceny nie uzasadnia sam fakt, że z produkcją energii elektrycznej związane są inne czynności. Jeżeli pozostają one podporządkowane wytwarzaniu energii, nie powodują przekształcenia działalności głównej w usługę.

Rząd włoski wskazywał, że operatorzy małych elektrowni wodnych muszą wypełniać różne obowiązki. Należą do nich w szczególności ograniczenie poboru wody do poziomu zgodnego z odnawianiem się danego poziomu wodonośnego, a także działania służące ochronie interesu publicznego związanego z zasobami wodnymi i zachowaniu równowagi hydrogeologicznej.

EuGH nie uznał tego za podstawę do odmiennej kwalifikacji. Obowiązki służące ochronie zdrowia publicznego lub interesu publicznego nie przekształcają wytwarzania dobra w świadczenie usługi.

Nawet gdyby regulowanie natężenia przepływu i utrzymywanie równowagi hydrogeologicznej można było odrębnie uznać za usługi, miałyby one jedynie charakter świadczeń dodatkowych wobec głównej działalności polegającej na wytwarzaniu energii elektrycznej. Operator nie może świadczyć ich niezależnie jako samodzielnej, głównej działalności gospodarczej wykonywanej zwykle za wynagrodzeniem. Ponadto czynności te są nierozerwalnie związane z prawem do odprowadzania wód publicznych z ich naturalnego biegu w celu wytwarzania energii hydroelektrycznej.

### Bilansowanie sieci pozostaje działalnością podporządkowaną

Zdaniem EuGH również ewentualne usługi w zakresie bilansowania sieci elektroenergetycznej nie prowadzą do odmiennego wniosku. Główną działalnością instalacji wykorzystującej duże lub małe ujęcie wody pozostaje wytwarzanie energii.

Tymczasowy wzrost produkcji w celu pokrycia wyjątkowego zapotrzebowania nie zmienia charakteru tej działalności. Jak wynika z rozważań przedstawionych podczas rozprawy, w przypadku małych instalacji wykorzystujących ujęcia wody jest to w każdym razie jedynie działalność okazjonalna.

## Eksploatację elektrowni należy odróżnić od produkcji energii elektrycznej

EuGH odniósł się również do argumentu, że eksploatacja elektrowni jest ujęta jako usługa we Wspólnym Słowniku Zamówień. Kwalifikacja ta nie miała decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Eksploatacja elektrowni i wytwarzanie energii elektrycznej są odrębnymi rodzajami działalności. Nie muszą podlegać tym samym regulacjom prawnym. Producent energii elektrycznej może w stosownym przypadku powierzyć eksploatację swojej instalacji osobie trzeciej, która świadczy w ten sposób usługę. Nie powoduje to jednak utraty przez producenta statusu wytwórcy energii elektrycznej. Sam ten fakt nie prowadzi również do powstania koncesji na usługi ani zamówienia publicznego na usługi.

## Wcześniejsze orzeczenie dotyczące gruntów państwowych nie znajduje zastosowania

Odmienna ocena nie wynikała również z orzeczenia EuGH w sprawach połączonych C-458/14 i C-67/15 (sygnatury spraw). Nie oznacza ono, że dyrektywa usługowa ma zastosowanie do wszystkich koncesji umożliwiających prowadzenie działalności gospodarczej na gruntach państwowych.

Decydujące znaczenie ma natomiast to, czy działalność prowadzona z wykorzystaniem gruntów państwowych jest usługą w rozumieniu art. 4 pkt 1 dyrektywy. Ówczesne postępowania dotyczyły wykorzystania gruntów państwowych do celów turystycznych i rekreacyjnych. Działalność tę można było zakwalifikować jako świadczenie usług.

Natomiast koncesje będące przedmiotem włoskiego postępowania głównego dotyczą wytwarzania energii elektrycznej przy użyciu odprowadzanych wód publicznych. Ich przedmiotem jest zatem wytwarzanie dobra.

## EuGH wyklucza zastosowanie dyrektywy

Zgodnie z pkt 33 wyroku art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 1 oraz art. 12 ust. 1 i 2 dyrektywy 2006/123/WE należy interpretować w ten sposób, że dyrektywa nie ma zastosowania do instalacji, których jedyną lub w każdym razie główną działalnością jest wytwarzanie energii elektrycznej. Do takich instalacji należą małe instalacje wykorzystujące ujęcia wody do produkcji energii hydroelektrycznej.

Ze względu na udzieloną odpowiedź EuGH nie musiał już rozpatrywać dwóch pozostałych pytań Corte costituzionale. W postępowaniu tym nierozstrzygnięte pozostały w szczególności kwestie:

- czy rozróżnienie między dużymi a małymi instalacjami wykorzystującymi ujęcia wody stanowi dopuszczalne ogólne kryterium oceny niedoboru zasobów wodnych;
- czy art. 12 ust. 2 dyrektywy stoi na przeszkodzie dostosowaniu okresu obowiązywania koncesji do okresu przyznanego wsparcia, maksymalnie do 30 lat.

Wyrok nie zezwala zatem sam w sobie na automatyczne przedłużanie koncesji hydroenergetycznych. Stwierdza wyłącznie, że dyrektywa usługowa nie ma zastosowania do instalacji służących wyłącznie lub przynajmniej głównie do wytwarzania energii elektrycznej. EuGH nie miał rozstrzygać o zgodności ustawy regionalnej z innymi przepisami prawa Unii lub prawa krajowego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania głównego, które nadal toczy się przed Corte costituzionale, należy do sądu włoskiego. Koszty poniesione przez innych uczestników w związku z przedstawieniem uwag EuGH nie podlegają zwrotowi.

MTR Legal Rechtsanwälte doradza przedsiębiorstwom, inwestorom i zamożnym osobom prywatnym w kwestiach z zakresu [prawa gospodarczego](https://www.mtrlegal.com/rechtsberatung/wirtschaftsrecht/) .