# La CJUE confirme la récupération des aides fiscales de Madère

> La CJUE confirme la récupération des avantages fiscaux de Madère accordés en violation des conditions d’autorisation des aides d’État.

Source: https://www.mtrlegal.com/fr/cjue-confirme-recuperation-aides-fiscales-madere/ · Language: fr · Updated: 2026-10-30

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La Cour de justice de l’Union européenne a rejeté le pourvoi formé par plusieurs sociétés brésiliennes au sujet d’avantages fiscaux accordés dans la zone franche de Madère ([CJUE, arrêt du 8 octobre 2026](https://eur-lex.europa.eu/./legal-content/AUTO/?uri=CELEX:62025CJ0173) – C‑173/25 P). La septième chambre a ainsi confirmé l’arrêt rendu le 18 décembre 2024 par la cinquième chambre du Tribunal de l’Union européenne dans l’affaire T‑716/22. La CJUE s’est notamment prononcée sur la motivation de la décision de la Commission, la qualification d’[aide d’État](https://www.mtrlegal.com/wiki/beihilferecht/), les conditions d’une aide existante ainsi que la protection de la confiance légitime et de la sécurité juridique.

## Avantages fiscaux dans la zone franche de Madère

La zone franche de Madère comprend différents avantages fiscaux dans le cadre du Centre international d’affaires de Madère, du registre international des navires de Madère et de la zone franche industrielle. En 1987, la Commission européenne avait autorisé pour la première fois ce régime en tant qu’aide régionale compatible avec le marché intérieur. Des décisions ultérieures ont permis sa prolongation, puis l’instauration d’un deuxième régime d’aides.

### Autorisation du troisième régime d’aides

Sur le fondement des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013, la Commission a autorisé, le 27 juin 2007, un troisième régime, dénommé régime III. Celui-ci devait s’appliquer du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013.

La Commission a qualifié ce régime d’aide au fonctionnement compatible avec le marché intérieur. Il devait favoriser le développement régional et la diversification de la structure économique de Madère en tant que région ultrapériphérique au sens de l’article 349 TFUE.

Le régime III prévoyait notamment les avantages suivants :

- Le taux de l’impôt sur les sociétés applicable aux bénéfices provenant d’activités effectivement et matériellement exercées à Madère était réduit à 3 % pour les années 2007 à 2009, à 4 % pour les années 2010 à 2012 et à 5 % pour les années 2013 à 2020.
- Certains impôts et taxes communaux et locaux n’étaient pas perçus.
- La constitution d’une entreprise dans la zone franche bénéficiait d’une exonération de l’impôt sur les mutations immobilières.
- Les montants maximaux des aides étaient déterminés en fonction de plafonds de la base imposable. Ces plafonds dépendaient du nombre d’emplois maintenus par le bénéficiaire concerné au cours d’un exercice.

L’accès au régime III était limité aux activités énumérées dans la décision de la Commission de 2007. L’intermédiation financière et d’assurance, les activités auxiliaires qui leur étaient liées ainsi que les services intragroupe, tels que les services de coordination, de trésorerie et de distribution, en étaient exclus.

### Modification et prolongation du régime

Par une décision du 2 juillet 2013, la Commission a autorisé une version modifiée du régime III pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2013. Les conditions antérieures ont été maintenues. Toutefois, les plafonds de la base imposable auxquels s’appliquait le taux réduit de l’impôt sur les sociétés ont été relevés de 36,7 %.

La Commission a ensuite autorisé une première prolongation jusqu’au 30 juin 2014, puis une seconde jusqu’à la fin de l’année 2014.

## Examen par la Commission européenne

Le 12 mars 2015, la Commission a engagé un contrôle du régime III pour les années 2012 et 2013. Ce contrôle était fondé sur l’article 108, paragraphe 1, TFUE et sur les règles de procédure alors applicables aux aides d’État.

Par lettre du 6 juillet 2018, la Commission a informé le Portugal de l’ouverture de la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. Ses doutes portaient sur deux conditions essentielles : d’une part, l’octroi des exonérations fiscales aux revenus provenant d’activités effectivement et matériellement exercées dans la région autonome de Madère et, d’autre part, le lien entre le montant de l’aide et la création ou le maintien effectifs d’emplois à Madère.

### Décision négative et récupération

À l’issue de la procédure d’examen, la Commission a adopté, le 4 décembre 2020, la décision (UE) 2022/1414. Selon cette décision, le Portugal avait mis en œuvre le régime III de manière illégale, en violation de l’article 108, paragraphe 3, TFUE, dans la mesure où sa mise en œuvre s’écartait des décisions de 2007 et de 2013. Dans cette mesure, le régime était incompatible avec le marché intérieur.

Le Portugal a été tenu de récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles. L’État membre devait en outre supprimer le régime contesté dans la mesure constatée et suspendre tous les paiements encore dus à compter de la date de notification de la décision. La récupération devait intervenir immédiatement et de manière effective ; la Commission a fixé un délai de huit mois à compter de la notification pour sa mise en œuvre.

## Recours devant le Tribunal de l’Union européenne

Le 14 novembre 2022, plusieurs sociétés ont introduit un recours tendant à l’annulation des articles 1er et 4 de la décision de la Commission. Le Tribunal a rejeté ce recours par un arrêt du 18 décembre 2024.

Les requérantes fondaient pour l’essentiel leur recours sur cinq moyens :

- La Commission aurait manqué à son obligation de motivation.
- Les avantages accordés aux sociétés portugaises de gestion de participations sociales, dites SGPS, auraient été qualifiés à tort d’aides illégales et incompatibles avec le marché intérieur.
- La réduction de l’impôt sur les sociétés appliquée aux SGPS aurait été qualifiée à tort d’aide d’État.
- Le Portugal n’aurait pas mis en œuvre le régime III en violation des décisions de 2007 et de 2013.
- La décision de la Commission porterait atteinte à la protection de la confiance légitime, à la sécurité juridique et au droit de propriété.

Le Tribunal n’a pas retenu ces objections. Selon son appréciation, la décision de la Commission faisait apparaître de manière suffisamment compréhensible que la condition relative à la création ou au maintien d’emplois à Madère s’appliquait à toutes les entreprises enregistrées dans la zone franche et, par conséquent, également aux SGPS.

Le Tribunal a considéré que la question de savoir si, en raison de leur qualité de sociétés holdings pures, les sociétés requérantes constituaient des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE était sans incidence sur la légalité de la décision de la Commission. Cette question pouvait éventuellement concerner les mesures nationales de récupération, mais non la validité de la décision elle-même.

## Pourvoi devant la Cour de justice de l’Union européenne

La communication relative au pourvoi dans l’affaire C‑173/25 P a été publiée le 22 avril 2025 au Journal officiel de l’Union européenne. La langue de procédure était le portugais.

Les requérantes au pourvoi demandaient l’annulation de l’arrêt du Tribunal et l’accueil de leurs conclusions de première instance tendant à l’annulation des articles 1er et 4 de la décision de la Commission pour insuffisance de motivation ou, à tout le moins, en ce qui concernait leur application aux SGPS. La Commission demandait le rejet du pourvoi.

Les sociétés ont invoqué quatre moyens au soutien de leur pourvoi. Elles contestaient la motivation de la décision de la Commission, la qualification du régime III d’aide d’État à l’égard des SGPS, une dénaturation des éléments de preuve concernant la prétendue dérogation à la condition relative aux emplois ainsi que des violations de la protection de la confiance légitime, de la sécurité juridique et du principe de légalité.

## Motivation suffisante de la décision de la Commission

La CJUE a rejeté le premier moyen du pourvoi comme non fondé. En vertu de l’article 296, paragraphe 2, TFUE, la motivation d’un acte de l’Union doit être adaptée à la nature de cet acte et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution qui en est l’auteur. Les personnes concernées doivent pouvoir comprendre les raisons de la mesure ; parallèlement, la juridiction compétente doit pouvoir exercer son contrôle.

Il n’est pas nécessaire que tous les éléments de fait et de droit soient expressément mentionnés. Le caractère suffisant de la motivation s’apprécie non seulement au regard de son libellé, mais également de son contexte et des règles juridiques applicables.

### La condition relative aux emplois s’appliquait aussi aux SGPS

La CJUE a confirmé l’appréciation du Tribunal selon laquelle la Commission avait implicitement, mais nécessairement, considéré que la condition relative à la création ou au maintien d’emplois à Madère s’appliquait à toutes les entreprises enregistrées dans la zone franche, y compris aux SGPS. Les décisions de 2007 et de 2013 ne prévoyaient donc aucune dérogation en faveur de ces sociétés.

La motivation était suffisante pour permettre aux requérantes au pourvoi de comprendre les effets de la décision sur les SGPS. Dès lors que, dans sa mise en œuvre effective, le régime III n’avait pas respecté la condition relative aux emplois, il pouvait, dans cette mesure, être qualifié d’aide nouvelle et illégale.

## Qualité d’entreprise des sociétés de participation

Par leur deuxième moyen, les sociétés contestaient leur qualification d’entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Elles faisaient valoir que les SGPS étaient, selon le droit portugais, de simples sociétés holdings et qu’elles ne pouvaient exercer aucune activité économique. Elles se limitaient à détenir des participations et n’assuraient ni la gestion, ni le contrôle, ni la direction d’autres sociétés.

La CJUE a déclaré ce moyen irrecevable. Dans la mesure où l’argumentation portait sur le droit portugais, la Cour ne pouvait, dans le cadre du pourvoi, que vérifier si le Tribunal avait dénaturé ce droit national. Or, les requérantes au pourvoi demandaient en réalité un nouvel examen des dispositions nationales sans invoquer une telle dénaturation.

## Absence de dérogation autorisée à la condition relative aux emplois

Le troisième moyen concernait la question de savoir si le Portugal avait valablement notifié une dérogation à l’obligation de créer ou de maintenir des emplois en faveur des SGPS. Les requérantes au pourvoi estimaient que l’appréciation contraire du Tribunal était entachée d’une erreur de droit et constituait une dénaturation des éléments de preuve.

### Notification du régime en 2006

Le Tribunal avait considéré que les SGPS fournissaient des services de gestion des participations d’autres sociétés. Selon son appréciation, ces services pouvaient être considérés comme d’autres prestations de services non exclues du régime III.

La CJUE n’y a constaté aucune dénaturation manifeste du dossier. Les requérantes au pourvoi n’avaient notamment désigné aucun élément de preuve dont auraient résulté les restrictions légales alléguées à l’activité des SGPS. Il n’était donc pas établi que ces sociétés ne pouvaient pas fournir de services au sens du régime notifié.

L’argument tiré d’un prétendu traitement identique des SGPS dans le cadre du régime II antérieur n’a pas davantage prospéré. Les sociétés n’avaient pas démontré que, dès la notification du régime II en 2002, le Portugal avait valablement communiqué une dérogation correspondante à la condition relative aux emplois. Le seul fait que les deux régimes aient prévu un traitement similaire ne dispensait donc pas le Portugal de son obligation de coopération loyale lors de la notification du régime III.

### Portée de la lettre portugaise de 2013

Les requérantes au pourvoi soutenaient en outre que le Tribunal avait interprété de manière erronée la lettre du Portugal du 30 avril 2013 et la correspondance antérieure avec la Commission. Selon elles, les engagements qu’elle contenait se rapportaient uniquement à un régime d’aides ultérieur.

La CJUE a, en revanche, confirmé l’interprétation du Tribunal. Dans cette lettre, le Portugal avait accepté de soumettre les aides accordées aux SGPS aux plafonds prévus par le cadre juridique applicable. Ces plafonds dépendaient du nombre d’emplois maintenus par un bénéficiaire au cours de chaque exercice fiscal.

Le fait que la lettre contienne également des engagements pour la période à compter de 2014 n’y changeait rien. Elle reconnaissait également que les aides accordées aux SGPS étaient soumises aux exigences du régime III et, en particulier, aux plafonds applicables. Le Tribunal n’avait donc manifestement dénaturé ni le contenu de la lettre, ni la correspondance, ni le considérant 19 de la décision de 2013.

Dans la mesure où les requérantes au pourvoi demandaient une nouvelle appréciation des faits, leur argumentation était irrecevable. Pour le surplus, elle n’était pas fondée. Le troisième moyen a donc été rejeté, en partie comme irrecevable et en partie comme non fondé.

## Confiance légitime, sécurité juridique et propriété

Par leur quatrième moyen, les sociétés invoquaient la protection de la confiance légitime, la sécurité juridique et le principe de légalité. Elles soutenaient que les avantages fiscaux avaient déjà été considérés comme compatibles avec le marché intérieur en 2002, en 2007 et en 2013. Elles faisaient également valoir que la Commission n’était pas intervenue pendant une longue période.

La CJUE a considéré que cette argumentation tendait essentiellement à obtenir une nouvelle appréciation des faits déjà examinés par le Tribunal. Les requérantes au pourvoi n’invoquaient aucune dénaturation de ces faits. Cette partie du moyen était donc irrecevable.

Les développements relatifs à la protection du droit de propriété ne satisfaisaient pas non plus aux exigences applicables à un pourvoi. Les sociétés s’étaient limitées à présenter des considérations générales sans identifier une erreur de droit précise dans l’arrêt attaqué. La CJUE a donc déclaré l’intégralité du quatrième moyen irrecevable.

## Rejet intégral du pourvoi

Aucun des quatre moyens n’ayant été accueilli, la CJUE a rejeté le pourvoi dans son intégralité. Les six requérantes au pourvoi doivent supporter, outre leurs propres dépens, ceux de la Commission européenne.

Cette décision souligne que la mise en œuvre d’un régime d’aides autorisé doit respecter les conditions fixées par la Commission. Si une condition destinée à garantir la compatibilité avec le marché intérieur n’est pas respectée lors de la mise en œuvre effective, les avantages concernés peuvent être considérés comme des aides nouvelles, illégalement mises à exécution et incompatibles. Une dérogation qui n’a pas été valablement notifiée ne devient pas partie intégrante de l’autorisation du seul fait que les autorités nationales la considèrent comme applicable.

## Importance pour les questions de droit fiscal

La qualification d’avantages fiscaux en tant qu’aides d’État peut avoir des conséquences considérables pour les entreprises et les investisseurs, en particulier lorsqu’une récupération est envisagée ou qu’il convient de déterminer la portée d’une décision d’autorisation. Pour toute question relative aux conséquences fiscales des décisions de l’Union en matière d’aides d’État, MTR Legal propose des [conseils juridiques personnalisés en droit fiscal](https://www.mtrlegal.com/rechtsberatung/steuerrecht/).